邓小平发动的改革把中国带入了一个史无前例的“转型时期”。无论用什么标准来衡量，社会团体的“暴发式增长”，都应该被看作是这一时期最为激动人心，也最为发人深省的历史事件。这一事件引起了海内外学术界的极大关注，也激起了广泛的争论。那么，今日中国的社团与西方世界的社团有什么异同？政府与社团之间是一种什么样的关系？这种关系又是如何形成的？推动这种关系发育的动力是什么？政府与社团的关系或国家与社会的关系将如何演变？社团的未来命运又是什么？
    本文将进行一次“勇敢的冒险”，尝试着对这一系列“关键问题”提供答案。毫无疑问，上述任何一个问题的任何一种答案都将引起激烈的争论，而要对所有的问题都提供答案，注定会引起轩然大波，无疑是“引火烧身”。但是我愿意承担“抛砖引玉”的任务，以期引发广泛而又富有成效的讨论。
    
    一、1976年以来社团的发展
    
    当今中国的社团就是西方世界的“非政府组织”或“非营利组织”吗？如果答案是否定的，那么它是什么，它又具有什么样的“中国特色”？国家与社会之间，或者说，政府与社团之间又是一种什么样的关系？这是本文试图首先回答的问题。
    转型时期社团发展概述建国以来，政府一直把社团当作“异己力量”，对其施行严格控制。据统计，1965年，中国大陆有全国性社团将近100 个，地方性社团6000多个。1966-1976 年的“文革”期间，全国各类社团陷入“瘫痪”状态。1976年以后社团开始“复活”，并再度进入繁荣时期。截止1996年6 月统计，经过合法登记的全国性社团增加到了1800多个，地方性社团接近20万个。但是，社团的空间分布呈现出高度的不平衡性，城市的发展水平远远高于农村，经济发达地区远远高于经济落后地区，沿海地区远远高于内陆地区。总的说来，社团的数量、规模以及活动能力与所在地区的经济发展水平和对外开放程度密切相关。
    尽管颁布了严厉的《社会团体登记管理条例》，但并未得到有效的贯彻落实，在政府的管理区域之外始终存在着一个广阔的“非法活动空间”。如果我们关注的对象是所有的“实际进行活动的社团”的话，那么目前中国至少存在4 类社团，即经过登记注册并具有法人资格的社团，经过登记注册但无法人资格的社团，注册为企业法人的社团和干脆就不进行任何注册的社团。作为一种有益的视角，还可以根据“起源”把中国的社团分为三大类，即由党政机构发起创办的社团，由事业单位、企业、个人发起创办的社团，由海外组织或个人发起创办的社团，依此被称为“自上而下型社团”、“自下而上型社团”和“外部输入型社团”。
    从总体上来看，社团的内部管理状况欠佳。绝大多数社团的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全，而且人员老化、经费短缺、财务混乱几乎是普遍现象。社团受到党政机构的严格控制，缺乏应有的独立性，与其说是公民的自治组织，还不如说是政府控制公民的工具。相应地，社团也缺乏起码的代表性，不能集中、综合、表达、捍卫所代表的群体的利益，因而也就得不到成员的支持和拥护。由于缺乏代表性，社团也就没有资格与政府进行讨价还价，基本上不具备参与公共决策的能力。同时，缺乏来自社会的监督也制约了社团的健康发展。几乎所有的社团都在从事营利性活动。有些社团还与业务主管单位勾结起来，利用行政权力谋取非法利益。尽管现实不尽如人意，但是20年来中国社团的“发展动态”，却向我们传达了一些带有趋势性的令人振奋的信号棗社团的数量和种类越来越多，规模和实力越来越大，管理水平和自治程度越来越高，发挥的作用和产生的影响越来越广泛和深刻。
    社团的基本属性由于现行的《社会团体登记管理条例》把一切合法的社团都置于政府的直接控制之下，因此在现阶段的中国大陆，符合西方标准的合法的“非政府组织”是不存在的。真正独立于行政权力的“非政府组织”只能以非法的形式存在，但是它们目前还处于社会的边缘地带，所发挥的作用也极为有限。因此，对于中国的社团研究来说，西方式的“非政府组织”概念并不是一个十分有效的分析工具。用“双重性”这一术语来从总体上界定中国社团的基本属性是恰如其分的。“双重性”是一个内涵丰富的概念，它意味着：社团的构成具有“半官半民”的 “二元结构”；社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”；社团往往要同时依赖“体制内”和 “体制外”的“两种资源”，相应地，社团也常常通过“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取资源；社团还必须同时满足“社会”和“政府”的“双重需求”，因而社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的 “交叉地带”。
    但是，决不能因为中国的社团具有广泛的“双重性”就完全否定20年来社团发展的成就。如果仅仅把目光局限在社团的“官方性”和“民间性”的二元对立之中，那就等于忘记了社会之所以需要社团的初始动因。社团存在的根本目的，是为自主而灵活的研究、交流、探索和尝试提供有力的支持和良好的环境，是为了关注共同的或长期的社会问题，是为公民提供参与公共决策和社会发展的渠道，是为了代表、综合、表达、捍卫特殊集团的利益，是为了在政府和社会公众之间架设桥梁。尽管中国的社团并不都是“自下而上”建立起来的“公民自治组织”，但是它们确实是在发挥着上述的某项职能，而且是在铁板一块的初始状态中逐渐开发出一个越来越大的全新的活动空间，更为重要的是，这一过程呈现出良好的发展态势。
    国家与社会关系的性质当今中国的国家与社会关系的性质是学术界极为关注的问题。“多元主义论”者认定，中国正在经历国家与社会的分化，一个前所未有的市民社会正在逐步发育和成长。相反，“中国特色论”者则认为，中国的国家与社会的关系并没有什么发生实质性的变化，社团只不过是政府与社会之间的“中间层”，是政府实施社会控制的“第二纵向沟通渠道”。而“法团主义论”者强调，中国的国家与社会关系确实发生了变化，但是逐步出现或发展的并不是多元主义的市民社会，而是一种法团主义结构。
    可以说，时至今日，中国还没有形成或发育出一个标准的市民社会，既没有出现一个标准的多元主义体制，也没有建立起一个标准的法团主义体制。这是因为，在西方的语境里，无论是在“多元主义体制”之中，还是在“法团主义体制”之中，“结社自由”都已经作为“制度化的公民权利”得到普遍确立，而且社团都是作为独立于政府的力量与政府进行竞争（在多元主义体制中）或合作（在法团主义体制中），但是今日中国并不存在真正意义上的 “结社自由”，也不存在合法的独立的公民社团。在国家与社会的关系中，政府仍然处于绝对主导地位。哈贝马斯意义上的“公域”和“公共权力领域”都还控制在政府手中。这不仅表现为政府既可以对社团实行依法管理，也可以对有关法规进行随心所欲地解释，也不仅表现为政府可以根据自己的需要越过法规对社团进行随时随地的“清理整顿”，还表现为政府对有关社团的立法权的垄断，“什么样的社团可以存在”、“社团可以进行什么活动”等一系列至关重要的问题的决策权，完全掌握在政府手中，社会领域根本没有发言权。
    如果不能说今日中国已经形成了“多元主义体制”或“法团主义结构”，那么可不可说中国正在形成“多元主义体制”或“法团主义结构”？我认为这是一个“仁者见仁，智者见智”的问题，现有的证据还不足以给出一个令人信服的答案。我们可以轻而易举地找到无数的证据支持多元主义式的市民社会正在出现的假设。例如，数不胜数的未经登记的社团活跃在全国各地，而且每日每时都有新的成员接踵而来。毫无疑问，它们都处于政府的控制范围之外。与此同时，一些“自上而下型”社团的离心倾向也在不断强化，其官方色彩愈来愈淡，而民办色彩愈来愈浓。同样，我们也可以轻而易举地找到无数证据支持法团主义式的市民社会正在出现的假设。例如，在政府机构改革过程中，与政府有着血缘和职能联系的行业协会大量涌现，而且发挥着日益重要的行业管理职能。而工会、妇联、共青团、少先队等拥有垄断性代表权利的群体组织始终就是政府的有机组成部分。改革开放以来出台的《社会团体登记管理条例》则为法团主义结构奠定了法律基础。由此看来，“中国正在出现一种什么样的社会结构”这一问题，只能由时间来回答了。
    20年来，社团发展的历程以及国家与社会关系演变的历程，似乎预示着中国正在形成一种类似于“国家法团主义”或“准国家法团主义”式的结构。这一判断的依据是：在当今中国，存在着有限程度的自由主义民主和人民参与，统治精英对社会的全面控制；因政府特许而得以存在的社团发挥着政府和公众之间的媒介、渠道或桥梁的作用，而政府则通过这些组织限制或控制利益群体的独立活动；合法团体具有垄断代表权的地位，其代表职能和执行职能合而为一；有一个允许垄断代表权和参与共同制定政策（当然程度极为有限）的国家的存在，而且国家是公共政策形成和影响集团活动结果的一支决定性力量。这些都是标准的国家法团主义结构的基本特征。
    
    二、法律环境与社团的“双重性”
    
    显然，“双重性”并不是社团的“天性”，也不是它自主选择的结果。中国的社团也不例外。那么，中国社团的这一与众不同的特性是如何形成的呢？答案很简单，是外部环境强加给它的，更确切地说，是社团的法律环境强加给它的。社团的特性来自法律环境的特性。
    社团管理体制的历史沿革中华人民共和国的第一部社团管理法规是1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》。该《办法》规定社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府。可见，早在建国之初，中国就已经确立了日后的“分层管理”体制，但“双重管理”体制还没有现出端倪。该《办法》只规定了社团的“登记管理机关”，而没有规定社团要有自己的“业务主管单位”。
    从1968年到1988年的20年间，在政府内部“实际上”并没有一个专职的职能部门负责社团管理。尽管没有废除 1950年的《办法》，但是民政部门实际上未能垄断社团的审批权，各个政府部门都有权审批和管理社团，甚至有些社团也在审批和管理社团，也有一些社团“浑水摸鱼”未经任何部门审批就擅自成立并开展活动。1976年到1988年间，中国的社团度过了自由自在、迅猛发展的10年。民政部门痛心疾首地把这种“群雄割据”、“群莺乱飞”的局面称为“社团管理职责不清的混乱局面”。这一时期的社团管理体制可以恰当地称之为“多头管理”体制。在多头管理体制下，似乎只有日后的“业务主管单位”，而没有了“登记管理机关”。
    直到1988年国务院进行机构改革时，才将社团管理职能明确交给了民政部门。发生在1989年春天的政治事件使政府清醒地意识到社团发展的深远影响，也意识到迅速改革社团管理体制的紧迫性和重要性。1989年10月25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，建立了社团的“双重分层管理”体制。1998年的新《条例》进一步加强了这一管理体制。所谓“双重管理”，是指社会团体同时要有两个“婆婆”，一个是“登记管理机关”，另一个是 “业务主管单位”。所谓“分层管理”，是指社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围，必须与社团的活动范围相一致。“双重分层管理体制”实际上建立了一套“条块分割”式的社团管理体制。对于一个大国来说，“分层管理”是一条“放之四海而皆准”的管理原则。其实最具特色的，也是值得我们关注的，并不是“分层管理”，而是“双重管理”。
    
    现行的“双重管理体制”
    
    《社会团体登记管理条例》（第六条）规定：民政部门是唯一的社团登记管理机关：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。《条例》赋予业务主管单位广泛的管理权限和管理责任。第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”也就是说，只有先找到一个愿意当 “婆婆”的业务主管单位，才有可能成立社团。那么业务主管单位的职责是什么呢？《条例》第二十八条规定： “业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”实际上，业务主管单位的职责远不止这些。《条例》还算讲究策略，有些话没有直截了当地说出来，而民政部门就不客气了。民政部主管官员主编的《社团管理工作》一书规定，业务主管单位要“对已经登记的社团负责日常管理。……其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查并提出意见，并督促社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”
    业务主管单位的巨大权力带来了双重后果：第一，业务主管单位对社团的控制无所不包、无所不在，而只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，这样一来，《条例》就把所有的合法社团都置于政府的直接控制之下，从而彻底剥夺了社团的自主权和自治的可能性。第二，业务主管单位的巨大责任使得它不愿担当社团的 “婆婆”，从而使社团因为找不到“婆婆”而无法申请成立，提高了社团的“进入门槛”。可见，就在市场化改革逐步摧毁经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在“从无到有”地建设社团的计划管理体制。这也许是中国的经济领域改革与社会领域的最大区别！但是，不能因此否定1976年以来中国社会领域中的改革成就，因为在此之前的社团管理政策是一种“全面禁止政策”，而计划管理体制则属于“有控制地发展政策”。毫无疑问，从“全面禁止”到“有控制地发展”，这是一个历史性的进步。
    
    法律环境与社团的“双重性”
    
    社团的“双重管理体制”造就了社团的“半官半民”性格。一方面，“双重管理体制”使社团处于政府的直接控制之下，成为政府的附庸，它不可能具备完整意义上独立性或自治性，因此它决不是纯粹的民间组织。另一方面，社团毕竟不是政府机关，它既没有行政权力，又没有财政拨款，因此它也决不是纯粹的政府机构。而且许多社团成立的初衷就是为了满足会员的某种自治需求，因而必然具有追求自治的内在冲动。
    社团的“半官半民”属性决定了它往往要从两种渠道获取生存资源。那些“自上而下”成立的社团，绝大多数能从业务主管单位那里获得或多或少的经费支持，但是一般说来这种经费数额极为有限，能够保证社团专职工作人员的基本工资和最基本的办公费用就不错了，仅仅能使社团苟延残喘地活下去，根本无法开展与宗旨有关的活动。而那些“自下而上”成立的社团则得不到任何政府资助。因此，几乎所有的社团都要想方设法从政府之外募集资金。这样一来，就形成了社团必须通过“官方渠道”和“民间渠道”获取资源的基本格局。
    对于那些有活力的社团来说，独立于“政府渠道”的“民间渠道”是最主要的资源获取渠道。为了生存和发展，社团必须向社会索取资源。由于社团不是政府机关，它既没有向社会强制索取资源的权力，也没有与社会进行“钱权交换”的资本，因此它只能与社会进行自愿的、平等的交换，即通过为社会提供公共物品来换取社会的支持。社团不但要考虑社会的需要，还要满足社会的需要，而且它所提供的物品是否真的满足了社会的需要只能由社会来评判，如果得不到社会的认可，即使它主观上想满足社会的需要，也无法从社会那里获得生存和发展所必须的资源。因此社团在服从政府意志的同时，还必然要服从社会的意志。正是社团的“半官半民”属性，以及由此而来的获取资源的“双重渠道”，使中国的社会团体同时受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”。
    社团的“双重管理体制”也决定了社团的活动及其活动领域的基本特征。社团的活动决不能直接损害政府的利益、违背政府的意志，否则政府可以直接终止它的活动或者干脆取缔社团。同时，社团的活动又必须满足社会的需要，否则社团就无法获得社会的认可和支持，失去生存的基础。因此，在中国，社团的活动往往被准确无误地概括为“民间行为，官方背景”，相应地，社团的活动领域也只能是社会和政府共同认可的“交叉地带”。
    
    三、社团发展的动力学机制
    
    双重管理体制的建立，凸现出政府对待社团的两种彼此冲突的态度，即“促进”与“限制”。那么，政府为什么要“促进”社团的发展呢？政府为什么又要“限制”社团的发展呢？更为重要的问题是，在政府主导型改革过程中，作为政府的竞争对手社团为什么能够发展起来呢？这些问题的答案必须从邓小平改革的大背景之中去寻找。
    政府行为的基本假设及其决策模式“政府”并不是一个抽象的概念，它是由一群活生生的人组成的。政府的成员或国家公务员也是谋取个人利益最大化的“理性的经济人”。一个国家的制度总是与当前的统治集团的切身利益紧密地结合在一起的，因此制度变迁必然会损害统治集团的利益，所以必然引起他们本能地反对和阻挠，不到万不得已，统治集团或政府是绝对不会主动实施改革的。从长期来看，“历史潮流”是支配制度变迁的根本力量。如果我们把制度变迁比作一出“戏剧”的话，那么“导演”是“历史潮流”或“发展规律”，而政府只不过是一个“被动地”接受“导演”指挥的“演员”而已。但是，从短期来看，在“政府主导型改革”模式中，政府却是“主动的”，它所作出的每一项改革决策基本上都是“自主的”。
    所谓“自主的”是指，改革决策是政府制定的，而不是社会制定的。政府从自己的切身利益出发，根据内外环境条件，制定并实施改革方案。政府之所以要改革，是因为现实条件决定了，尽管改革会使统治集团的利益受到损失，但是与不改革相比这种损失要小得多。也就是说，只有当改革方案是所有可行方案之中使政府损失最小的那种方案时，政府才会实施改革。但是，改革的逻辑决定了，改革不会“适可而止”或“半途而废”。政府的有限让步不会永久性地满足社会的变革要求，相反，每一次改革都将引发社会更强烈的改革要求。同时，改革导致了政府决策环境的变化，变化了的环境又迫使政府实施进一步的改革，因为如果政府拒绝实施进一步的改革，那么它就要付出比实施改革更大的代价，于是“明智的”政府为了在新的条件下使自己的利益最大化，只好决定实施进一步的改革。改革就在这种“循环”中持续地进行下去，直到达到新的稳定状态为止。而这一连串的“阶段性”改革也就构成了我们所说的“制度变迁”。
    从合法性危机到合法性重建邓小平改革的深层动力源于中国政府的合法性危机。在毛泽东时代，中国政府的合法性建立在来自西方的历史唯物主义和来自中国的政治文化传统的基础之上。但是，全球性的经济体制竞争的结果，摧毁了历史唯物主义赋予计划经济体制的合法性。而毛泽东的逝世和邓小平的东山再起，使得作为一种合法性基础的个人崇拜退出了中国的政治舞台。由此形成了中国政府的合法性危机。作为对合法性危机的反应，中国政府着手重建自己的合法性基础。邓小平采取了“双管齐下”战略，一方面，通过市场化改革建立政绩合法性基础，另一方面，则通过政治和社会领域之中的一系列改革建立民主合法性基础。
    1978年启动的改革是一场范围空前广泛的改革。中国的这场改革并不像许多人所认定的那样仅仅局限于经济领域，实际上改革也广泛地涉及到了社会领域和政治领域。从逻辑上来说，在一个集权国家中，如果没有来自政治领域的相应变革，经济领域和社会领域的改革几乎是不可想象的。其实，邓小平的改革正是从政治领域起步的，进而发展到社会领域和经济领域，经济领域的市场化改革又反过来推动社会领域和政治领域的进一步改革。我把政治领域和社会领域的改革归结为政府建立民主合法性基础的努力。
    在当今世界，如果一个政府既不能把自己的合法性“完全”建立在历史唯物主义的基础上，又不能把自己的合法性“完全”建立在民主选举的基础上，那么它往往就要把经济发展业绩当作合法性的主要来源之一。亨廷顿指出， “六十年代和七十年代的威权政权几乎毫无例外地被迫去把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一来源的话”。为了换取民众的支持，威权政权的领袖们往往被迫作出尽快提高人民生活水平的承诺，而且他们还要反复强调这种经济增长是在其他政权领导下根本无法实现的。
    邓小平比任何人都更加清醒地意识到了经济发展对共产党政权合法性的重要意义。1982年他就指出，“要一心一意搞建设。国家这么大，这么穷，不努力发展生产，日子怎么过？我们人民的生活如此困难，怎么体现社会主义优越性？……社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平。否则，社会主义怎么能战胜资本主义？”1987年5 月12日，邓小平在会见荷兰首相吕贝尔斯时谈道，“人民有自己的亲身经历，眼睛是雪亮的。过去吃不饱，穿不暖，现在不但吃饱穿暖，而且有现代化生活用品，人民是高兴的。既然如此，我们的政策还能不稳定？政策的稳定反映了党的稳定”。1990年，正当社会主义陷入了全球性危机之时，邓小平向几位中央负责同志指出，“现在特别要注意经济发展速度滑坡问题，我担心滑坡。百分之四、百分之五的速度，一两年没问题，如果长期这样，在世界上特别是同东亚、东南亚国家和地区比，也叫滑坡了。世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。如果经济发展老是停留在低速度，生活水平就很难提高。人民现在为什么还拥护我们？就是这十年有发展，发展很明显。假设我们有五年不发展，或者是低速度发展，例如百分之四、百分之五，甚至百分之二、百分之三，会发生什么影响？这不只是经济问题，实际上是个政治问题”。在1992年的南巡讲话中，邓小平毫不含糊地指出，“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。他又说，“为什么‘六·四’以后我们的国家能够很稳定？就是因为我们搞了改革开放，促进了经济发展，人民生活得到了改善”。这一切被归纳为一个著名的命题棗“发展是硬道理”！这说明，中国的新一代领导人已经深刻地认识到，如果不能迅速发展经济，那么社会主义制度就要退出历史舞台，而要加快发展经济，就必须实施逐步深化的越来越彻底的经济体制改革，建立社会主义市场经济体制。
    1976-1989 年：民主合法性建设与社团发展1976年以来的社团发展史可以划分为两个阶段，1976-1989 年为第一阶段，此后为第二阶段。在第一阶段，政治领域的改革或建立民主合法性基础的努力，导致了集权体制的松动，作为一个必然结果，中国的社团获得了迅猛的发展，主要表现为社团的数量急剧膨胀。据民政部统计，1989年初，全国性社团已发展到1600多个，相当于“文革”前的16倍，地方性社团猛增到20多万个，相当于“文革”前的33倍。在这一时期，市场化改革对社团发展的贡献可以说是“微乎其微”。
    在改革初期，为了调动广大群众的积极性，加快经济发展，也为了提高新一代领导人的政治合法性，政府有意识地发动了思想解放运动，主动宣扬并部分地恢复了公民的个人权利。与此同时，为了交流管理经验和促进技术创新，在经济领域组建了一大批行业协会。为了推动学术研究，也为了赢得知识分子的支持，政府还放开了对学术团体的限制，允许学会围绕本专业的发展展开“纯学术”活动。在这一时期还出现了第一批“新”社团，它们基本上都是中央党政机关发起成立的，组建社团的主要目的是为了进行对外交流。当时意识形态问题还很敏感，党政机关不能直接与某些境外组织发生联系，更不能与之合作，而这些联系与合作又是实行对外开放政策的中国政府所需要的。为了绕开意识形态障碍，党政部门成立了这些表面上具有民间身份的社团。
    需要强调指出的是，不能把这一时期中国社团的迅猛发展看作是对西方语境里的“市场失灵”或“政府失灵” 的反应，因为当时的中国既不存在市场经济体制，也不存在民主政治体制。如果说存在什么“失灵”的话，那也只能是“计划失灵”和“集权失灵”，因为“完善的”的计划经济体制和集权政治体制，既不允许自治团体的存在，又不能提供自治团体所特有的社会功能，而这种功能恰恰又是任何一种健全的社会生活所不可或缺的。实际上，这一时期社团的发展是另一种意义下的“集权失灵”的产物，即“集权体制松动”的产物，集权体制的松动使它所一贯禁止的东西（结社）得以大量涌现。
    90年代：政绩合法性建设与社团发展1989年春天的“北京风波”成为中国社团发展史的转折点。这一年的10月 25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，建立了社团的“双重管理体制”，把正式社团直接置于党政机关的严密控制之下。进入90年代以后，政府的社团管理政策的基调是以“限制”为主。90年代初期，开始对全国社团进行“复查登记”或“清理整顿”。1992年得到确认登记的全国性社团有1200个，减少了400 多个，得到确认登记的地方性社团有18万个，减少了2 万多个。截止1996年6 月统计，全国性社团又增加到1800多个，地方性社团再度接近20万个。这一时期，尽管正式社团的“数量”没有增加，但是“质量”有所提高，不但规模获得了发展，而且发挥的作用也越来越大。与此同时，未经登记的非正式社团大量涌现，而且发挥的作用也越来越大。在这一时期，推动中国社团发展的主要动力是市场化改革。更全面的概括应该是，这一时期中国社团的发展是对“市场失灵”、 “民主失灵”、“计划失灵”和“集权失灵”的功能主义式的反应。
    在整个90年代，尽管社团发展举步惟艰，但市场化改革却取得了长足进展。这是因为，经济领域中的市场化改革是政府建立政绩合法性基础的唯一途径，而政绩合法性又是政治稳定的基石，因此推进市场化改革符合政府的根本利益。但是，真正意义上的社会领域的改革，将不可避免地带来社会领域的自治，而社会领域的自治将不可避免地催生一批独立自主的社会组织，其中一些社团难免要对政府说三道四，干预政府的决策，甚至还会觊觎政府的政治权力，从而损害政府的切身利益。正是由于经济领域改革和社会领域改革与政府当前利益的关系存在深刻的差异，所以政府对它们采取了完全不同的态度。对于市场化改革，政府采取了“全力推进”的策略，打破了一切意识形态的禁忌，表现了无所顾忌、义无反顾的改革精神。但是，对于社会领域中的结社问题，则采取了“尽力限制”的策略，把社会领域的改革置于经济领域的改革的从属地位，只有当不进行社会领域的改革，就无法进一步推进经济领域的改革的时候，才在社会领域中进行有限的改革，而且这种改革也严格局限于不阻碍经济领域的改革的范围之内。
    值得指出的是，社团的“双重管理体制”之所以能够确立并实施，不完全取决于政府的偏好，还在于政府的强大。如果社会有能力对抗政府，那么即使政府想把社团置于自己的控制之下也办不到。改革初期，在政府与社会领域的权力分配格局中，政府占据了绝对优势地位，而且这种格局至今也没有发生实质性的改变。这一背景对中国社会领域的改革产生了广泛而又深远的影响。这就是新制度经济学反复强调的“路径依赖