尽管第三部门的本质特征是非政府性、非营利性，但实际上第三部门组织在政府性和营利性上存在很大的差别。萨缪尔森曾经指出，从私人物品到公共物品实际上是一个连续链条，“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。……纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[25]对应于物品的供给者，萨缪尔森的这个链条的两端，实际上就是第二部门（私人部门）和第一部门（政府部门）；而第三部门则处于这个链条的中间地带。在第三部门内部，既有提供“大部分私人物品”的社会组织，也有提供“大部分公共物品”的社会组织，还有提供“一半私人一半公共的物品”的社会组织。也就是说，不同的第三部门组织由于其提供的物品属性不同，其“非营利”程度也是不同的。一个社会组织的“非营利程度”可以通过表2中的“产品属性”、“资源结构”、“活动及功能”等指标做出判断。

同样，不同的第三部门组织在“政府性”这一维度上也是不同的，不同的第三部门组织可能具有不同程度的“非政府性”。一个社会组织的“非政府程度”也可以通过表2中的“发起主体”、“法律身份”、“治理结构”、“资源结构”等指标做出判断。

也就是说，上述的各个描述指标最终可以归结为两个维度，一是“政府性——非政府性”的维度，二是“营利性——非营利性”维度。根据这两个维度，我们大致可以把当前中国大陆的第三部门划分为4个象限，上述描述的15类组织模式分别分布在4个象限中的不同位置。整个第三部门组织内部的分类体系可以在在一个二维平面上展现出来（参见图2：第三部门组织类型分布图）。

第1象限内社会组织的基本特征是非政府性弱、非营利性强。模式1、2、3属于这一象限。这类组织的共同特征是由政府强制发起成立，有一定的法律身份。组织自治性差，受到政府的干预较多，国家财政是最主要甚至是唯一的资源来源。活动领域包括政治、社区服务、宗教信仰等。服务对象主要是基于共同的社会角色、宗教信仰或者居住在相同地域等联结到一起。行为方式具有行政化、官僚化、等级化的特点，政府色彩浓厚。功能方面主要是实现参政议政以及提供社会公共服务。可以看出，这些特征非常类似第一部门组织的一些特征。第一部门组织是由政府通过国家强制力成立的，其专职人员是政府公务员，活动资源来自国家财政，每个组织都是政府行政体系的一环，行政体系等级严格。它们一方面是政府控制社会的工具，另一方面是政府提供公共服务的机构。当然，第1象限的这些组织并不是“第一部门组织”，从法律身份上来看，它们不属于机关法人，不属于政府的范畴。因此，本文称之为“准第一部门组织”。在准第一部门内部，按照结社类型可以进一步区分为三种模式，即模式1、2、3三种类型。模式1主要是基于共同的生理特质、职业身份而联结。模式2主要是基于共同的信仰而产生。模式3主要是基于共同的居住区域而设置。

营利性

非营利性

Ⅰ

Ⅱ

Ⅳ

Ⅲ

非

政

府

性

政

府

性

模式

12

模式

1

、模式

2

、模式

3

模式

4

模式

7

模式

6

模式

11

模式

9

模式

10

模式

8

模式

13

模式

1

4

模式

5

模式

15

 

 

 

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图2：第三部门组织类型分布图

 

第2象限和第3象限内社会组织的共同特点是非营利性弱。其中，第2象限中的社会组织由政府发起成立，政府性强、自治性弱，对应模式4（事业单位）。第3象限中的社会组织由社会发起成立，政府性弱，自治性强，对应模式5（民办非企业单位）。第2、3象限中社会组织的共同特点是经营性收入是组织主要的收入来源。此类组织比较注重经济效益，供需、价格、竞争等市场机制在组织的运行中发挥着重要作用，服务对象通过自愿购买享受社会组织提供的服务。而这些非常类似第二部门组织的主要特征。第二部门组织的根本特征是所提供物品为私人物品，其行为遵循市场的逻辑。从这个意义来说，有经营收入的事业单位和民办非企业单位等都类似于第二部门组织。与第二部门组织不同的是，第三部门组织的盈余不许进行分配，其资产也不属于投资者个体所有，而是属于全社会所有。本文称这类第三部门组织为“准第二部门组织”。在准第二部门内部，2、3象限的最根本差别是其政府性的不同。

第4象限中社会组织的共同特点是非政府性强，非营利性强，具有典型的西方第三部门的特点。西方社会中第三部门组织的根本特征是非政府、非营利。首先，这类组织提供的是准公共物品而非（准）私人物品；其次，不是由政府强制成立，而是自愿发起成立；第三，在治理结构方面受政府的干预较少，相对自治；第四，强调志愿、参与精神；第五，主要回应社会而不是回应政府的需求。这些都是典型的西方社会第三部门组织所拥有的特征。当然，这类组织并不完全同于西方社会的第三部门组织，因为其中还有大量由政府发起成立的组织。本文称第4象限中的组织为“准西方第三部门组织”。在“准第三部门”内部，组织的结构、行为和功能特征均体现出高度的多元化。结构特征方面：发起主体有政府和民间之分；法律身份有社会团体法人、基金会法人、企业法人之分，无法人身份的组织又有独立主体和依附性主体之分；有的组织处于社会组织管理体系之内，有的组织处于社会组织管理体系之外；行动特征方面，组织有公益互益之分；活动领域上，有的是政府喜欢的活动领域，有的是政府比较敏感的领域，甚至还有政府厌恶的活动领域。依据这些差别，本文又将准第三部门组织进一步区分成模式6-15。这些模式在横轴方向主要体现为公益、互益的差别，公益性组织在互益性组织的左方。在纵轴方向，官办组织在民办组织上方；在民办组织中，有法人身份组织在无法人身份组织上方。

实质上，图2的纵轴体现了政治或政府的力量和逻辑，横轴体现了经济或市场的力量和逻辑。政治和经济的力量和逻辑对第三部门具有深刻而广泛地影响。第三部门的分类地图就是这两种力量共同决定的。在毛时代，政府的干预无所不在，三类组织都是“国有”兼“国营”。那时尽管不存在市场，但是市场逻辑仍然在发挥作用，所以才有了企业单位和事业单位的区别。当时也可以勉强地说存在第三部门，包括8大人民团体、25个免登记社团，以及大量的事业单位。经过30年的变迁，市场机制取代计划体制。在这一过程中，第三部门保留了原有的第1象限和第2象限，而且向第3象限和第4象限扩张。30年来最大的变化就是第三部门中非政府的成份大大增加了。这也是当今中国大陆的第三部门与毛时代第三部门最显著、最深刻的差别。

（三）特征概括

上一节我们对当前中国第三部门的体系进行了分析，本小节将在上述分析的基础上总结中国第三部门的特征，看看当前中国的第三部门与改革前相比发生了哪些变化，与西方社会相比又有哪些不同。

1．结构特征

从结构特征来看，当前中国大陆第三部门组织分布在“第三部门组织类型分布图”（图2）的4个象限。而毛时代的第三部门组织只分布在第1、2象限，表现为官办社团和事业单位。当时，政府垄断了成立社团的权利和所有资源，社团完全置于官方的控制之下，政府是社团唯一的资源来源，社团内部的治理方式和组织结构都仿照行政部门，并且政府对社团的活动领域、重大决策具有绝对的控制权。这一时期，社团组织的数量很少，类型单一，内部结构差异很小。事业单位也是在改革之前建立起来的，直接或间接隶属于各党政军机关，负责人由政府任命，活动经费由政府全额拨款，人员由政府统一分配，按照政府的统一部署开展活动。

与毛时代相比，当前中国大陆的第三部门在结构特征上发生了很大变化。一方面，社会领域中出现了各种各样毛时代所没有的新型社会组织，社会组织的分布由原来的第1、2象限，扩张到了3、4象限。同时，3、4象限中组织的结构特征与毛时代有很大差异。首先，从发起来看，出现了大量由民间社会力量发起成立的组织；其次，从法律身份来看，既有社会团体法人、基金会法人、民办非企业单位法人、企业法人，还有各种各样没有明确法律身份的社会组织。第三，从治理结构来看，很多组织建立了类似西方的理事会制度，并且部分组织的理事会在组织的决策中发挥着至关重要的作用。一般来讲，这些新型组织具有很强的自主性，负责人的任命、重大决策等都是由组织自主决定。第四，新型组织的资源渠道多元化，有的依靠自己开展的服务，有的来自于社会捐助，有的来自于企业赞助，还有的来自于海外的资助，等等，已经完全不同于毛时代“政府独资”的情况。另一方面，“老的”官办社团和事业单位在结构特征上也发生了很大的变化。首先，组织的自治性明显增强。政府在组织治理方面的干预有些减弱。其次，组织资源来源由单一向多元转变，政府之外的社会资源开始进入官办社团。财政拨款在事业单位的收入中所占比例明显降低，经营性收入成为事业单位重要的收入来源。

与西方相比，当前中国大陆第三部门的结构特征主要体现在政府的烙印极为明显。首先，在整个第三部门结构中存在准第一部门组织（模式1、模式2、模式3）以及官办的准第二部门组织，这些组织都是由政府发起，而且政府的主管部门对组织的人事任命、资源获取、治理结构、活动开展等方面有很大的干预。其次，在整个第三部门的组织类型分布中，官方发起的社会组织在数量上占据绝对优势。一些学者曾对当前中国的社团数量进行了估算，总的社团数量为800多万，其中人民团体以及其它准政府社团的数量为670多万，准政府社团占整个社团的比例高达83.6%。[26]官办的准第二部门组织也是如此。以教育行业为例，截止到2005年底，在整个教育行业工作的职工有1444.7万人，其中在国有教育行业就业的有1390.8万人，占教育行业总就业人数的96.3%。[27]第三，与准第一部门组织的政府色彩浓、数量庞大相对应的是，中国的第三部门中几乎没有民间发起的“同类”社会组织。也就是说，此类的社会组织基本上都是由政府发起成立的，民间发起成立的此类组织几乎没有。[28]

另外，与西方相比，当前中国大陆第三部门在结构上的另一个主要特征是准西方第三部门社会组织的高度的多元化。这种高度的多元化几乎体现在所有的结构指标上，包括组织发起、法律身份、治理结构、资源结构等。当然，西方国家的第三部门组织在这些指标上也会存在差异，但当前中国大陆第三部门组织在结构特征上的差异，主要是由政府对组织的干预造成的。

2．行为特征

在行为特征方面，当前中国大陆的第三部门与毛时代相比，已经发生了很大变化。从活动领域来看，第三部门组织的活动领域大大拓宽。毛时代，第三部门组织的活动领域都是政府决定的。而目前第三部门组织的活动领域尽管也会受到政府的干预，但其自主性大大增强，已经扩展到社会生活的诸多方面，这主要体现在第3、4象限中新型组织的活动领域，这些组织不仅在传统的服务性领域开展活动，比如教育、卫生、文化等领域，而且还针对转型中出现的新问题开展了一系列的活动，比如维权、环保、扶贫等。同时，一些老的官办组织的活动领域也在不断扩展，比如工会把活动领域扩展到农民工之中，妇联也在开展维权活动等。总体来看，当前中国大陆第三部门的活动领域大大拓宽，不但有一些政府要求和喜欢的领域，还增加了一些政府原本不太关注的领域，甚至政府比较敏感，或者反感的一些领域，比如为弱势群体维权、环境倡导等。

从行动方式来看，当前中国大陆的第三部门组织与毛时代相比也有很多不同。一方面，3、4象限中新型组织类型的行动方式非常西化。它们强调组织自治，强调组织的独立性，强调第三部门对政府的影响。具体行动中强调平等、民主和广泛参与，强调志愿精神。行动方式多样化、追求创新。而毛时代社会组织的行动方式相对来讲比较强调科层等级结构、强调服从，以自上而下的方式开展活动，行为方式缺乏灵活性和创新性。与此同时，与毛时代不同，这些新型社会组织甚至还采取了一些与政府软对抗的方式开展活动，比如采用联名的方式进行倡导、倡议等。另一方面，1、2象限中老的官办组织的行动方式也发生了变化。比如，一些组织在开展活动时也采取项目的形式拉取赞助、在开展活动中越来越注重民意等。尤其是那些官办的事业单位，为了占取更多的“市场份额”，为了争取更多的服务对象，越来越善于利用营销策略“包装”自己，在开展活动中一方面不断改进自己的服务质量，另一方面也越来越重视服务对象的反馈意见。

当前中国大陆第三部门组织的行为特征也不同于西方社会。从活动领域来看，第三部门主要还是在社会服务领域开展活动，即在政府欢迎的领域开展活动，比如教育、扶贫、环保、行业服务，等等。另外，一些敏感的领域尽管有一些社会组织在开展活动，比如弱势人权的维权、倡导等，但这些领域的活动还会受到政府部门的种种限制，政府会采取一系列的措施干预社会组织在这些领域的活动。当然，还有一些领域是政府明确禁止社会组织进入的，比如反政府的种种活动就不允许社会组织开展活动。

从行为方式上来看，当前中国大陆第三部门组织不同于西方社会的最主要的特征是行为较为温和，激烈的、冲突性的行为很少。即使是那些维权性的组织，它们所能采取的行动方式也只局限于政府所许可的方式等进行，比如倡议、提案等，诸如静坐、游行、罢工、暴动等激烈的冲突很少发生。而这些激烈的方式，在西方社会可能是比较常见的。

3．功能特征

从功能上来讲，与毛时代相比，中国第三部门的服务功能大大增强，不仅服务的种类明显增多，而且服务的能力也大大增强。比如在结社功能方面，出现了大量的基于自愿结社的草根兴趣组织；在促进社会公平方面，扶贫组织大量涌现，并且取得了举世公认的扶贫效果；在倡导、利益代言、维权等方面，越来越多的组织开始发挥积极的作用。当前中国的第三部门已不完全是政府贯彻政治意图、实施管制的工具，第三部门也在开始越来越多的直接面对社会问题，并且发挥一定的代表功能。

与西方社会相比，中国第三部门的功能也有很大不同。一般来讲，第三部门具有提供公共物品，促进社会公正、满足结社需求、影响公共政策等方面的功能，但是中国第三部门组织在这些功能的实现方面存在着明显的官民失衡。比如在提供公共服务方面，中国的官办准第二部门社会组织在公共物品的供给中占据绝对主导的地位，即事业单位与民办非企业单位在供给公共物品方面差异悬殊。这一点具有明显的“中国特色”。一方面事业单位的数量规模远远多于民办非企业单位；另一方面，在提供公共物品的数量方面，事业单位也占据主导地位。在促进社会公正方面，中国的第三部门内部也存在着巨大差异。相对来讲，准第一部门社会组织在促进社会公正方面发挥着更大的作用。比如，在扶贫方面，仅准第一部门中的工会组织就做了大量的工作。目前，工会系统已经形成了送温暖工程、困难职工帮扶中心和金秋助学活动“三大品牌”。截至2008年2月底，全国各级工会累计筹集送温暖资金达295.8亿元，走访慰问了124.7万家（次）困难企业和7687万户（次）困难职工家庭，帮助509.7万户困难职工摆脱了贫困。全国工会系统共建立困难职工帮扶中心2975个，100%的地级城市和91%的县级城镇已全部建立帮扶中心，帮扶中心累计筹集资金41.3亿元，帮扶困难职工2103.3万人次。全国工会系统累计筹集助学资金27亿元，资助了338万名困难职工子女上学。[29]与此相比，准第三部门社会组织发挥的作用相对要小的多。即使在准第三部门社会组织中，官办背景的社会组织要比民间背景的社会组织发挥的作用要大。比如，具有官方背景的中国扶贫基金会仅在2007年就投入扶贫资金26996万元，扶贫项目覆盖838个县、327所大学、860所医院。受益人口达62.79万人。[30]另外，在满足结社需求、影响公共政策方面，中国的第三部门内部也存在明显差异，在功能的影响力方面，官办社会组织比民间社会组织发挥的作用要大的多。

4．简要小结

通过对比分析当前中国第三部门与毛时代和西方社会第三部门的特征可以发现，与毛时代相比，当前中国大陆第三部门显现出明显的“西化特征”。而与西方相比，它又显现出更多的“中国特色”。也就是说，中国当前的第三部门既不同于改革前的极权主义，也不同于西方意义上的市民社会。

与毛时代相比，中国大陆第三部门的西化特征可以概括为：第一，第三部门组织迅速发展，不但老的组织类型继续发展，而且出现了大量的新型组织，也即图2中第3、4象限的组织。第二，第三部门组织的结构、行为和功能特征均体现出西化迹象，尤其是新型组织西化特征显著，而老组织也呈现出西化的趋势。这些西化特征包括：出现了大量由民间而非官方发起成立的社会组织；组织更加自治，并引入理事会治理结构；组织资源来源多元化，社会资源和海外资源大量进入，政府资源在组织中所占比例明显下降；组织的活动领域拓宽，不但包括政府鼓励的新领域，政府不鼓励的领域，政府勉强默认的领域，甚至包括政府讨厌的领域；组织更加强调参与，强调平等，强调以志愿的方式开展活动。上述这些特征与西方第三部门的特征非常相似，我们称之为中国第三部门的“西化”。

而与西方社会相比，当前中国大陆第三部门又具有明显的中国特色，主要体现在第三部门组织身上方方面面的政府烙印：政府的烙印不仅体现在第三部门的宏观结构、活动领域、社会功能等方面，而且还体现在组织层面上的结构特征、行为方式等方面。这些方方面面的政府烙印构成了中国第三部门的“中国特色”。

四  对第三部门现状的解释

（一）基本思路

改革开放30年来，中国大陆的第三部门发生了很大的变化，与毛时代相比是“西化”，出现了3、4象限的组织，并且1、2象限中的组织也展现出西方第三部门的一些特点；与西方相比是“中国特色”，存在大量由政府发起成立的组织，并且在组织身上体现出无所不在的政府烙印。

如何解释第三部门的西化和中国特色？我们的基本思路如下。

西化的解释思路：首先，改革和开放带来了社会领域的一系列变化，旧体制的瓦解、新问题的出现以及政府供给能力的不足导致了一个巨大的“需求缺口”；其次，政治环境的宽松、社会环境的变化带来了第三部门供给条件的变化。在这种需求缺口和供给条件变化的基础上，中国第三部门新型组织开始出现，并且呈现出新的结构特征和行为方式。同时，在政府改革和海外示范效应的作用下，原有老的组织在结构特征和行为方式上也发生了一定的变化。西化的具体解释逻辑参见图3。

中国特色的解释思路：与西方社会相比，中国存在一个强大的政府，可以说，政府对第三部门的态度、行为和策略是形成中国大陆第三部门“中国特色”的主要原因。因此，我们需要探讨：政府是怎样管理第三部门中的社会组织的？采取了怎样的管理策略？为什么采取这样的管理策略？为什么能够采取这样的策略？通过分析政府的行为，我们将简要探讨政府的管理行为与第三部门中国特色之间的相互关系。

（二）西化特征：市场化和开放效应

上文的分析已经表明，当前中国大陆第三部门的西化特征实际上表现在部门和组织两个层面：在部门层面，主要体现在新型组织不断产生并得到迅速发展，老组织的规模、能力不断提高。在组织层面，主要体现在新老组织的结构、行为和功能特征均体现出西化迹象，尤其是新型组织西化特征明显。本文认为，导致第三部门上述西化特征的根本原因是1978年邓小平发动的市场化改革和对外开放，它给中国带来了广泛而深刻的变化，这些变化遍及经济、社会、政治和文化领域，正是这些变化共同塑造了当前中国大陆第三部门的西化特征。

本文将分别从改革开放导致的需求缺口和供给条件的变化，对当前中国大陆第三部门的西化特征进行解释。

1．部门层面西化的原因分析

（1）需求缺口的出现

中国的社会转型最先也最深刻的发生在经济领域。市场取代计划成为资源配置的主导机制。财富的生产、分配、消费从政治控制中解放出来。伴随着经济领域的转型，政治领域和社会领域也发生了巨大的变化，比如政府的职能转变与机构改革、单位体制的衰落等。

转型的过程是一个旧体制不断瓦解的过程，其突出表现就是“单位体制”的瓦解。伴随着单位体制的瓦解，单位仅仅成为人们工作的场所，原来承担的社会保障功能逐渐弱化，社会成员的很多需求不再从工作单位之中获得满足。单位体制的瓦解意味着人们的很多需求将从社会之中获得满足。

社会的转型也产生了一系列新的社会问题，比如农民工问题、贫富差距问题、下岗失业问题、环境污染问题、道德滑坡问题，弱势人群的权益保护，等等。过去的旧体制并没有设置解决这些新问题的具体机制，新问题的出现需要新的解决问题的制度设置。

面对单位体制的衰弱以及新问题的出现，政府也在积极应对。但总体来看，政治领域改革的一个基本趋势是“甩包袱”，即把原来政府承担的大量职能移交给政府之外的社会。政府推动的政企分开、政社分开、政事分开等一系列改革是最明显的体现。也就是说，政府逐渐放开了部分社会服务领域，允许社会组织参与其中提供社会服务，从而实现政府职能的转变。事实上，单位体制衰弱以及经济领域的市场化本身，也是政府推动的改革的结果。

总之，在转型的过程中，原有的单位体制不断瓦解，同时转型又导致了一系列新问题的出现，政府只是有选择的满足社会的部分需求，而不能够及时地、充分地满足社会方方面面的需求。在这种背景下，需求与供给之间就存在一个巨大的“缺口”。

（2）供给条件的变化

转型不仅为第三部门的产生创造了“需求的拉力”，而且还为新型社会组织的出现创造了一系列的条件。也就是说，转型不仅为新型组织的出现提供了“拉力”，也为新型组织的出现提供了“推力”。

在中国大陆，政治以及法律环境直接决定了第三部门能否发展以及发展的水平和方式方法。转型为中国第三部门的发展提供了一个有利的政治环境。首先，政治体制实现了由极权主义体制向权威主义体制的转变，逐渐放松了对社会领域的控制。其次，政府以立法的形式明确了新型社会组织的成立方式。比如《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会登记管理条例》等，分别明确了社会力量成立社会团体、民办非企业单位以及基金会的具体条件和具体程序。尽管政府设定的成立条件还比较苛刻，但是政府毕竟以立法的形式明确了社会力量成立社会组织的权利。此外，政府还通过媒体，将自己的意图和态度传达给社会，鼓励第三部门参与社会服务。因此，从政治环境的变化可以看出，政府也是第三部门的“西化力量”。

在转型的过程中，第三部门发展的社会环境也发生了很大变化。社会环境变化的重要表现之一就是出现了“自由流动资源”。[31]改革开放前，绝大部分资源都处于政府的控制之下，个人或组织要想获取一定的资源，必须进入国家设定的体制之内。市场化改革的后果之一就是削弱了国家对于资源的全面控制，一部分资源逐渐从国家的垄断中游离出来，成为自由流动资源。自由流动资源的出现是新型社会组织出现的一个重要条件。在国家垄断一些资源的情况下，独立于政府之外的社会组织不可能出现，所有的社会组织都会因为资源的限制而依附于国家。存在自由流动资源的情况下，社会组织就有可能独立于政府的控制之外，因为社会组织可以通过政府之外的渠道获取生存所必须的资源。

社会环境变化的另一个重要表现是中产阶级的出现。针对中国的现实，结合马克思的阶级分析和韦伯的地位分析方法，根据占有资源的规模，可以将社会成员大致分为上、中、下三个群体。一般来讲，面对相同的社会问题，不同群体具有不同的解决方案。精英联盟是上层的解决方案，它是政治、经济和文化精英联合起来，剥削下层社会的方式，它最符合上层的利益。社会下层解决社会问题的方式是通过无产阶级革命和工农运动推翻精英联盟的统治和剥削，以求自身利益的最大化。马克思和毛泽东主张的无产阶级革命和工农运动是底层方案的直接体现，它最符合底层的利益。公民社会是中产阶级提出的解决社会问题的方案，它最符合中层的利益。中层的方案与上、下层的方案都不一致，是一种温和的折中方案。中产阶级通过发展公民社会，即第三部门的方案，一方面遏制精英联盟对底层的残酷剥削和压制，通过第三部门组织主动满足社会需求，尤其是满足底层民众的需求，缓解社会矛盾。另一方面，通过社会矛盾的缓解，消除社会不安定因素以及底层激烈反对上层事件的产生，进而维护了上层的利益。在转型的过程中，伴随着收入的增加与现代教育的普及，中产阶级的人数越来越多，这就为第三部门的出现及公民社会的发展提供了阶级基础。

另外，在对外开放的过程中，国民参与国际交往、国际培训、国际会议的机会逐渐增多，西方有关政府的一些理念逐渐在国内传播，大学教育中的部分教育内容也在不断与西方社会接轨，有关非政府组织、非营利组织、第三部门的课程逐渐成为国内大学课程体系的一部分。国内的一些自由化知识分子利用大众传媒，不断宣传自由民主、有限政府的理念。同时，伴随着政治环境的宽松，海外的一些第三部门组织也开始在大陆开展活动，它们一方面在解决各种各样的社会问题，直接回应各种社会需求，另一方面它们在倡导、传播非政府、非营利的价值理念。相关价值观、理念、知识、理论在国内的传播，为中国第三部门的发展提供了一定的“道义基础”。

（3）部门层面西化特征的出现

从上面的分析可以看出，在改革开放的过程中，原有的“单位办社会体制”逐渐瓦解，人们很难再继续通过工作单位获得各种社会需求的满足。同时在转型的过程中，各种新型的社会问题层出不穷，新型社会问题的出现意味着需要新的制度设置解决这些问题。面对这些新的社会问题以及各种各样的社会需求，政府不愿意也不可能直接解决这些社会问题，直接满足各种社会需求。不仅如此，政府机构改革本身也在把政府的一些职能转移到社会之中。在这种背景下，政府的直接供给与社会的直接需求之间就存在一个巨大的缺口。需求缺口的存在为中国第三部门的发展提供了巨大的拉力。

同时，在改革开放的过程中，政府对社会的管制逐渐放松，允许有限的公民结社。政府的一系列法规、政策也在鼓励各种新型社会组织接管政府转移的各种职能，满足社会需求，这就为第三部门的发展提供了一个宽松的政治环境。另外，自由流动资源的出现、中产阶级的不断壮大、价值观念的转变等分别为中国第三部门的发展提供资源基础、阶级基础和价值理念。

正是在这种背景下，伴随着改革的进行，中国的第三部门中开始出现大量的新型社会组织，包括社会团体、民办非企业单位、基金会以及各种各样的草根组织。这些组织在解决社会问题、满足社会需求方面发挥着越来越重要的作用。当然，在新组织大量涌现的同时，一些老的社会组织也在不断调整自己的行为，不断扩展自身的活动领域。这些延续性组织在发展的过程中，其提供社会服务的能力不断增强，服务种类和领域不断拓宽。

2．组织层面西化的原因分析

组织层面的西化特征主要体现组织的结构特征（包括身份特征、治理结构、资源结构等）、行为特征（包括活动领域、行为方式等）和功能特征。

组织身份特征的西化，主要体现在由民间力量发起的大量新型社会组织的出现，及其法律身份的高度多元化。对于新型组织出现的原因，上文已经进行了分析。第三部门组织法律身份的多元化，主要是政府立法的结果。政府的一些法规已经明确规定了社会组织的多种法律身份，比如社团法人、事业单位法人、基金会法人、民办非企业法人，还有的没有法人身份等。当然，政府的一些立法本身也是学习西方的结果，是在西方的示范效应下制定的。

社会组织治理结构的西化特征，主要体现在组织自治性的增强以及理事会制度的引入。首先，组织的自治性取决于组织的资源基础。由于转型中出现了自由流动资源，所以一些民间社会组织的资源主要来自社会而不是政府，甚至还有很多民间组织的资源来自于海外。由于组织的资源不再依赖政府，所以这些民间组织在治理结构方面也拥有了相对于政府的自治性。另外，海外组织资助本土社会组织的同时，其前提条件就是要求组织的自治、独立于政府。因此，海外的资助本身也在推动组织治理结构的西化。其次，一些组织的发起人本身就是中产阶级，接受了西方价值观念，有的还有海外留学的经历。他们认同并且奉行自治、民主的价值理念，并把西方第三部门社会组织的运作模式作为中国社会组织运行的“样板”，因此在组织的管理和运作过程中，非常强调组织的自治。当然，理事会制度的出现一方面与海外的示范效应有关，另一方面也与政府的立法有关，政府的有关法规本身就要求社会组织成立时应该设立理事会制度。那些老的第三部门组织，尽管在治理结构方面依然受到政府的严格控制，但也发生了一些变化。比如，老的事业单位在制定重大决策时，不仅仅考虑政府的意愿，也要考虑服务对象的社会需求。老组织治理结构上面的西化，不仅是学习西方的结果，政府对它们控制的改变也起到了重要的作用。比如，政府逐渐缩减了对它们的财政资助；政府在任命组织负责人的同时，也在考虑民意的作用等。

社会组织资源结构的西化特征，主要体现在资源来源的多元化以及资源来源的社会化。改革开放后由民间力量发起成立的新型组织，其产生的条件之一就是自由流动资源的出现。另外伴随着对外开放的深入，海外的各种资源开始源源不断的进入中国大陆，包括资金、物质、人才，及第三部门的发展经验及理念，这些对于中国大陆第三部门的发展方向和特征具有重要的影响。上述因素是新型组织资源来源多元化的主要原因。老组织资源结构的西化，一方面取决于可利用的自由社会资源的出现，另一方面也取决于政府控制策略的调整。政府在继续资助这些组织的同时，也在鼓励这些组织依靠自身的服务从社会中获取资源，鼓励它们采取市场化的方式进行经营，甚至鼓励它们依靠设计的良好项目从海外获取资源。

社会组织活动领域的西化特征，主要体现在活动领域的拓宽。活动领域的拓宽来自于三个方面：一是原有单位体制瓦解所释放出来的领域；二是转型带来了一系列新的社会问题，这些新问题为第三部门开辟了新的活动领域；三是政府的机构改革本身也释放出一些新的活动空间。当然，西方的示范效应也会开辟一些新的活动领域，比如为弱势群体维权，政策建议和倡导等领域。而这一切都是改革开放所引起的。因此，目前中国大陆的活动领域不但包括政府鼓励的领域，而且还有政府默认的领域，甚至是政府讨厌的领域。

第三部门行动方式的西化特征，主要体现在更加强调参与、平等、志愿、创新等方面。很明显，这是学习西方第三部门的结果。一方面，中国的大学教育、新闻媒体不断的宣传这些西方第三部门的行为方式，另一方面国内的社会组织在与西方社会的交往中也在不断的学习这些行为方式。另外，海外的社会组织资助国内社会组织同时，也在不断的强调这些行为方式。在这种背景下，无论是新成立的社会组织，还是老的社会组织，在行为方式上都会不同程度的受到西方社会的影响。

在功能方面，第三部门西化的主要表现是服务功能的增强。在改革的过程中，新的第三部门组织大量出现，同时老的第三部门组织也在与新兴组织的合作、竞争过程中提升了提供社会服务的能力。因此，第三部门提供社会服务的功能整体上明显增强。由于新型的社会组织可以在一些新的活动领域开展活动，所以第三部门开始逐渐实现一些新的社会功能，比如在环保、弱势人群服务中发挥的倡导、维权等功能。另外，一些新型组织在开展活动的过程中，在学习西方经验的基础上，也在不断的结合本土的经验进行探索，总结中国第三部门的活动方式和制度设置，因此也发挥了一定的制度创新功能。

（三）中国特色：政府的态度、策略与行为

1．导论

上一节我们主要分析了中国第三部门“西化”的根源。一方面，社会的转型为第三部门的发育提供了需求的“拉力”。另一方面，转型中大学教育内容的西化、中产阶级的兴起、自由资源出现以及政治环境的变化又为第三部门的发展提供了巨大的“推力”。在这种“推拉”的双重作用下，中国的第三部门开始呈现出一系列的“西化”特征。

但是，中国的改革是政府主导下的改革，中国的开放也是政府主导下的开放。在政府主导的背景下，中国的第三部门不可能沿着“西化”的方向，也不会完全沿着“西化”的方向发展。政府对第三部门的态度、行为使得第三部门的发育呈现出明显的“中国特色”。本小节的主要目的就是分析政府行为——政府管理社会组织的基本策略，及其对中国第三部门发育的影响。分析政府行为时，我们主要从两个方面进行，一是控制，二是发展。控制社会组织是为了避免社会组织对政府权威的挑战，发展社会组织是为了发挥社会组织提供公共物品的功能。

本节的基本思路是：第一，简要描述政府管理社会组织的法规体系；第二，具体考察政府控制社会组织的基本策略；第三，具体分析政府发展社会组织的基本策略；第四，考察政府的控制策略、发展策略以及组织类型之间的相互关系，在此基础上分析政府管理社会组织背后的内在逻辑；第五，解释政府管理社会组织的策略和行为，具体分析政府为什么对第三部门采取这样的管理策略；第六，考察政府的管理策略对第三部门现状的具体影响以及第三部门的实际功能。

2．法律框架

为了适应新的形势，为了控制、规范、引导第三部门的发展，政府修改了原有的法律、条例、政策，出台了一系列新的法律、条例、政策。表3是我们收集到的一些与社会组织有关的法规、政策。这些法规表明，政府对社会组织的管理涉及到社会组织的各个方面，不同的政府部门分别对不同的社会组织以及社会组织的不同方面进行管理。

 

表3：政府管理社会组织的主要法规

3．政府的控制策略

对于一个权威主义政府来说，管理社会组织的首要策略是控制，因为社会组织是集体行动的最重要载体，而集体行动对权威主义政府有着极大的威胁。因此，考察政府的管理行为，一个重要的方面就是分析政府对社会组织的控制策略。

一般来讲，政府对社会组织的控制体现在组织开展活动的各个环节。在现代社会，一个组织要想有效的开展活动，必须具备以下环节：第一，拥有一个合法的身份，即需要注册登记；第二，拥有一定资源，包括人、财、物、信息等；第三，拥有一个决策者；第四，决策者对各种资源进行组合，即实施决策；第五，按照决策开展活动。根据上述组织开展活动的各个环节，我们可以把政府对社会组织的控制划分为：登记控制、资源控制、治理结构控制、日常活动控制等几个方面。比如，在注册登记环节，社会组织是否需要在政府部门登记注册？如果需要注册，应该在哪些部门实施登记？在资源获取方面，政府对组织的资源获取是否采取了控制措施？采取了怎样的控制措施？在组织的治理结构方面，政府是否干预组织负责人的产生？是怎样干预的？政府是否干预组织的重大决策？如何干预？在组织的日常活动开展方面，是否有业务主管单位进行指导？主管单位是怎么确定的？等等。

根据政府对社会组织开展活动各个环节的控制，我们可以归纳出政府控制社会组织的几种模式。

（1）准政府模式

这一模式的控制对象包括：人民团体、免登记社团、社区组织、官办教会等。

在注册登记方面，这些组织都是由官方发起成立。人民团体和免登记社团，要么属于参加人民政治协商会议的群众组织，要么是由国务院机构编制管理机关核定的社会组织。它们都属于免于登记的社会组织，在注册登记方面享有特殊的优惠。《社会团体登记管理条例》中明确规定（第三条）：“参加中国人民政治协商会议的人民团体”、“由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体”，可以不按照社团管理条例的规定进行登记。社区组织的成立、撤销与合并也是由政府严格控制。《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》对此都做了明确规定。居民委员会组织法规定：居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定（第五条）。村民委员会组织法也规定：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准（第八条）。

在业务管理方面，人民团体、免登记社团、教会组织都有一个共同的特征，即政府明确规定上一行政级别的同类组织在业务上指导下一行政级别的同类组织。也就是说，这些组织都具有垂直的科层组织体系，基层组织业务上要接受上一级组织的业务指导。以工会组织为例，在中央设置最高一级的全国总工会，在省、市、县设置相应行政级别的总工会。高一级的组织在业务上指导下一级的组织，全国总工会接受党中央的领导。由于社区组织是社会最基层的组织，直接面对社会成员的各种需求。因此，政府对其进行业务管理的不是一个部门，而是多个部门。对于村民委员会而言，乡镇的各个部门都可以对村委会进行业务指导。对于城市居民委员会而言，街道办事处的各个部门也都可以对居委会进行业务指导。《村民委员会组织法》明确规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”（第四条）。《居民委员会组织法》也明确规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”（第二条），“市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导”（第二十条）。

在负责人控制方面，人民团体、免登记社团的负责人要么由所依附的党政部门直接任命，要么由党政领导直接兼任。以工会为例，截止到2002年，36个省级工会主席中，28个是由同级党政副职领导干部担任，其中31个省、自治区、直辖市总工会中，有24个副省级领导干部担任工会主席。不少市地级总工会主席，也大都是由同级党政副职级领导干部担任。[32]社区组织的负责人不是由上级部门直接任命，而是由社区组织所辖内的社会成员选举产生，但选举过程并没有脱离党和政府的控制。比如，在社区居委会的选举中，各地普遍实行了由人事部门和民政部门组织的社区专职工作人员（居委会的主任、副主任、委员）招考制度，只有取得社区专职工作者执业资格的人员才能参加居委会的选举。农村村委会的选举也是如此。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了“关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知”，“通知”明确指出，在村委会的选举中，要加强党的领导，“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员”，“提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表”，“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选”。从这些制度设置和通知规定中可以看出，社区组织中的选举，并没有脱离党和政府的控制。教会组织（尤其是省级以上的教会组织）的负责人任命，同样也受到政府部门的严格控制，有的法人代表直接由政府部门任命。

在人事控制方面，人民团体和部分免登记社团的机关工作人员是比照政府机关中的公务员进行管理。2006年，中组部下发了28号文件——“工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照《公务员法》管理的意见”，该“意见”明确指出有21个社会组织的机关工作人员参照《中华人民共和国公务员法》进行管理。[33]社区组织在人员选拔、人员的编制、人员的工资福利标准、人员的任期等方面也由政府决定。《村民委员会组织法》规定，“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”（第九条）、“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举”（第十一条）。《居民委员会组织法》也规定，“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成”（第七条），“居民委员会每届任期三年”（第八条），“居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付”（第十七条）。官方教会的专职工作人员大都是事业编制，人员的招考、工资的发放等也都是由政府部门决定。

在重大决策方面，人民团体、免登记社团和宗教组织的重要业务活动主要由上级业务主管部门制定，基层组织更多的贯彻执行上级业务主管单位的政策。同时，基层组织的重大决定，也应该征得同级党政领导的同意，接受同级党和政府的领导。社区组织更多的是执行上级政府的各项政策，协助上级政府开展各项活动。

总体而言，尽管这些组织名义上是自治组织、自愿组织，但实际上政府对它们的控制非常类似对政府机关的控制。一方面，这些组织的发起成立都是由政府操控，另一方面政府又在业务管理、人事任命、重大决策等方面实施严格的控制，甚至有的就明确规定参照公务员进行管理。因此，政府对此类组织的控制构成了准政府控制模式。

（2）事业单位模式

《事业单位登记管理暂行条例》指出，“事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”（第二条）。从这一界定可以看出，事业单位是由国家出资创办的、提供公共服务的社会组织。对于这类社会组织，政府的控制构成了一种特定的模式。

在登记注册方面，与准政府模式下的社会组织不同，事业单位需要在专门的政府部门登记注册。中央机构编制委员会专门下设了国家事业单位登记管理局，同时地方各级行政部门也设置了相应的地方事业单位登记管理部门，各级事业单位登记管理部门是事业单位的登记管理机关。任何事业单位经主管部门（审批机关）审批之后，都需要在事业单位登记管理局登记注册。

在业务主管单位方面，事业单位一般都有相应的政府部门对其进行管理。比如，教育方面的事业单位有教育局对其进行业务管理，文化方面的事业单位由文化局对其进行业务管理，科技方面的事业单位由科技局对其进行业务管理，等等。与人民团体和免登记社团不同，事业单位的业务主管单位一般都是由同级的党政部门担任，不存在垂直的科层业务管理体系。

在负责人的任命方面，事业单位的主要负责人一般是由同级的党政部门直接任命。人事控制方面，政府设置了事业编制对事业单位进行管理，中央机构编制委员会以及地方机构编制委员会负责对事业单位的机构设置、领导配置、人事编制等进行管理。当然，事业单位的人事编制同时也受主管单位的严格控制。在重大决策控制方面，事业单位的重大决策一般都要经过主管部门审批。

总体来讲，事业单位也受到政府部门的严格控制。与准政府模式中的社会组织相比，二者在主要负责人、人事编制等方面都受到政府的严格控制。但二者也有很大的不同。首先，政府制定了专门的《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位的登记进行管理；其次，政府设置了事业单位法人、事业单位编制等制度对事业单位进行管理；第三，在业务活动的开展上，政府相对来讲较少干预事业单位的活动，日常的业务活动主要由事业单位自主开展，政府更多的是对其进行监管。

（3）双重管理模式

准政府模式和事业单位模式的管理对象主要是改革开放前就已经存在老的组织类型。事实上，除了这些老的组织类型外，改革开放后中国的社会领域也出现了很多新的组织类型。针对改革后新出现的社会组织，政府的基本管理策略是双重管理。所谓双重管理，就是社会组织登记之前必须找到业务主管单位，经业务主管单位审批同意后，才能在各级民政部门登记成立。有关法规还规定，只有“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”才能作为业务主管单位。[34]

双重管理模式下的社会组织大致可以分为两类，一类是官方发起成立的社会组织，一类是民间发起成立的社会组织。两类组织在登记环节基本一样，都是在民政部门登记注册，登记之前都需要经过业务主管单位的同意。但在业务主管单位方面，二者稍有不同。官办社团一般都是由政府部门发起成立，相对来讲，很容易找到业务主管单位，一般是由社会组织的发起单位或者发起单位指定的政府部门担任社会组织的业务主管单位，所以官办社团的业务主管单位基本上都由政府指定。而民间发起成立的社会组织与之不同，在其到民政部门登记注册之前，首先需要寻找一个政府部门作为自己的业务主管单位。但是很多政府部门出于自身的利益考虑，不愿意担任这些民间组织的业务主管单位。结果一些组织动用了很多私人关系才能找到业务主管单位，最终在民政部门登记注册。

在负责人的控制方面，由于官办社团是由政府发起成立，因此相关政府部门对组织的人事任命有很大影响，一些组织的主要负责人尽管不是主管单位直接任命，但至少需要经过主管部门的同意。相比而言，民间发起的社会组织在负责人的产生方面并没有受到太多的干预，负责人更多的是社会组织自身决定，政府部门只是要求在登记注册以及年检时对其负责人的基本情况进行备案。

在人事控制方面，有的官办社会组织的人事由主管单位决定，也有的是社会组织自主决定人事聘用。相比而言，民间发起的社会组织在人事方面具有较大的自主性，业务主管单位对这些组织并没有过多的干预，只是在每年的年检时，需要向登记机关上报专职人员的基本情况。

在重大决策控制方面，官办社会组织具有不同程度的自主性，有的更多的受主管单位的影响，主要由主管单位做出决定，有的具有相对的自主性。但即使是自主性较强的官办组织在实施重大决策前，也必须得到主管部门的同意。对于民间发起的社会组织，政府并没有过多干预，但一些组织会主动向主管单位报告。在接受民政部门的年检时，这些组织需要填写本年内组织开展活动的基本情况。

总之，双重管理是政府在新时期针对新出现的社会组织而设立的一种控制模式，这种控制模式与“老组织”的控制模式有很大不同。不过与对官办社团的双重管理相比，政府对民间社会组织的双重管理相对较弱。

（4）归口管理模式

社会组织的双重管理模式是在1989年《社会团体登记管理条例》颁布之后开始实施的，在此之前，政府对新型社会组织的管理是归口管理，即只有一个业务对口的政府部门对社会组织进行管理。《社会团体登记管理条例》颁布之后，相当一部分的社会组织纳入到双重管理模式之中，但并不是所有的社会组织都纳入了这一模式之下，原有的归口管理模式依然存在。

在这种管理模式下，社会组织的登记注册不是在民政部门，而是在业务对口的政府主管部门。比如新建小区的业主委员会成立时需要在县级以上地方人民政府房地产行政主管部门登记注册，宗教活动场所需要在政府的宗教事务部门进行登记注册。总之，此类组织的登记注册不是集中在民政部门，而是在业务归口的政府部门。

在归口模式下，政府对社会组织的控制存在一定的差别，有的控制较为严格，采取审批制，比如宗教活动场所的成立就是如此。有的控制较为宽松，采取备案制，比如业务委员会就是这样。但总体来看，与上述各类控制模式相比，政府对此类组织的管理相对较为宽松。政府的有关部门对于组织的负责人控制、人事控制、重大决策等没有过多干预。不过一些社会组织需要接受主管部门的年检，比如宗教活动场所需要接受上级宗教部门的年检。

总之，归口管理不同于双重管理模式，它构成了一种特定的控制类型。

（5）“代管”模式

在众多的社会组织中，单位或社区内部的民间组织是一个重要类型。对于此类组织，政府并没有实施直接的控制，而是由社会组织所在的单位代为管理。

在登记注册方面，此类组织不需要在民政部门登记注册。对此，社团登记管理条例做出了明确规定，“机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”不需要在民政部门登记注册（第三条）。也就是说，这些社会组织只需要在所在的单位进行登记。另外，在社会组织的业务管理、负责人控制、人事控制、重大决策控制等方面，政府也没有直接干预，而是委托社会组织的所在单位进行管理。

除了单位社区内部的社会组织之外，还有一些组织挂靠在其它社会组织之下，或者属于一些社会组织的二级机构，对于这些社会组织，政府也没有直接的控制，而是由它们所挂靠或者所依附的组织代为管理，它们也属于政府控制中的代管模式。

（6）“放任”模式

在当前的社会组织中，还有一类数量庞大的社会组织，即街头、公园内的兴趣组织。此类组织并没有在有关部门登记注册，政府的有关部门也没有对其进行直接管理，也没有直接干预它们的活动，而是默认了它们的活动。政府对此类组织的基本态度是放任，任其自生自灭。在一定意义上，放任也可以看作是政府的一种控制策略。目前，网上的各种虚拟社团实际上也属于放任的模式。

（7）禁止模式

在这一模式中，组织类型是政府认定的反对组织。政府对待此类组织的态度是禁止成立。对于秘密成立的该类组织，一经发现立即取缔。政府的安全部门负责对此类组织进行管理。反对组织在组织的重大决策、负责人任命、人事等方面具有高度的自主性。

与其它各种社会组织相比，政府对此类组织的控制是独特而严厉的，构成了一种特定的控制模式。

（8）小结

上面我们简要总结了政府控制社会组织的几种模式，控制模式与社会组织类型的对应关系参见图3。针对政府的控制策略，我们做出以下几点总结：

 

营利性

非营利性

Ⅰ

Ⅱ

Ⅳ

Ⅲ

非

政

府

性

政

府

性

放任模式

准政府模式

事业单位模式

双重管理模式

双重管理模式

代管模式

代管模式

双重管理、归口模式

双重管理模式

控制失灵

控制失灵

双重管理模式

禁止模式

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图3：政府的控制模式分布图

 

第一，多元化的分类控制

从政府对社会组织的控制可以看出，政府控制社会组织的策略不是单一的，而是多元的。这种多元化的控制策略主要表现在以下几个方面：第一，登记机关的不同。有的是免于登记，有的是在事业单位管理部门进行登记，有的是在民政部门进行登记，有的是在工商部门进行登记，有的是在其它政府部门，有的是在单位内部进行登记，还有的是不需要登记，等等。第二，业务主管单位的性质是多元化的。有的是政府指定的主管单位，有的是组织自己寻找主管单位，有的由所在单位代管，有的没有主管单位，等等。第三，主管单位对社会组织的具体控制是多元化的。有的主管部门领导直接兼任组织的负责人，有的主管单位具体任命组织的负责人，有的主管部门对组织的事务不干预，等等。多元化的控制策略意味着政府没有统一的控制模式，而是针对不同类型的社会组织采取不同的控制模式。我们把这种多元化的控制策略称之为分类控制。

第二，控制失灵现象

对于改革开放后新出现的民间社会组织，政府的主要控制策略是双重管理。由于民间社会组织本身具有非营利的性质，相对来讲，业务主管单位更多的是承担管理非营利组织的责任，而不能从所管理的组织中获取好处。因此，很多政府部门都不情愿担任非营利组织的业务主管单位。民间自发的社会组织由于无法找到业务主管单位而无法在民政部门注册为社团法人。结果，一些社会组织为了获取开展活动的合法身份，无奈之下采取了“企业身份”进行登记。

对于采取企业形式注册的社会组织，政府仅仅是把它们作为“企业”进行管理，社会组织开展的活动主要是作为“生产经营情况”接受工商部门的监督检查。在负责人的任命方面，政府部门并没有对这些组织进行干预，一般都由社会组织自主决定。社会组织的负责人只是作为“企业的法人代表”在工商部门登记备案。人事方面也是如此，人员的招聘、人员的数量及工资福利标准也有组织自己决定，政府仅仅是把他们作为“企业的员工”进行管理。重大决策基本上由组织自主决定，政府并没有直接干预。从政府的本意来讲，这些社会组织本应该纳入到双重管理之中，因为这些社会组织尽管以企业的身份注册，但其开展的活动、发挥的功能与双重管理模式下的社会组织是一样的，但是政府并没有用双重管理的模式对它们进行有效的控制。因此，“企业型”社会组织的存在实质上表明政府的控制体系存在着一定的漏洞，即存在着控制失灵的现象。

当然，除了“企业型”社会组织之外，甚至还有一些社会组织在没有注册的情况下直接开展活动，这也是控制失灵的表现之一。

第三，底线控制

需要指出的是，控制失灵是针对政府控制社会组织的控制体系而言的，是指社会组织控制体系中的失灵。其实，除了针对社会组织的控制之外，政府的安全部门对所有的组织、所有的个人都有控制，即所有的组织都不能做出“出格”的事情，不能公开挑战政府的权威，不能威胁社会稳定。这实质上是政府实施的一种“底线控制”，一旦社会组织的活动越出了这一底线，政府的安全部门会采取相应的管理行动。

4．政府的发展策略

对于一个权威主义的政府来说，仅有控制策略是不够的，政府还必须采取一定的措施发展社会组织，即对各种社会组织实施积极的支持，利用社会组织满足社会需求。权威主义政府越是能够满足社会的需求，就越能够得到社会的认可。相应地，权威主义政府的统治也就越稳固。因此，利用社会组织满足社会需求，对于一个权威主义政府来说，也是至关重要的。

政府对社会组织的支持主要体现在登记环节、资源获取、日常活动等方面。比如，在登记环节，政府对组织的成立采取了什么样的态度？是否支持组织的成立？政府是否给予社会组织一定的法人身份？给予了什么类型的法人身份？在资源获取方面，政府是否给予了一定的经费支持？是否给予了一定的人事支持？在日常活动的开展方面，政府是否给予了一定的关系支持？等等。

根据政府对社会组织各个环节的支持，我们可以总结出政府发展社会组织的几种模式。

（1）延续模式

这一模式的实质是政府继续利用老的社会组织满足社会需求，组织类型包括老的人民团体、免登记社团、事业单位、社区组织、官办教会等。

首先，在成立登记环节上，政府对此类组织非常支持，都由政府主动发起成立，并且这些组织都是改革前就已经成立的组织类型。在改革的过程中，政府并没有抛弃这些组织，而是继续发展这些组织，满足社会需求。比如，工会组织不断扩展到新的非公经济领域，全国总工会已经把新建企业（非公企业）中组建工会作为全国总工会的一项重要工作。当然，政府在发起成立这些社会组织的同时，也给予了相应的合法身份，享受着一定的税收优惠。

在资源支持方面，政府对这一类组织的支持力度是最大的。从活动经费来源上来看，这些组织不同程度上获得了国家的财政支持，有的甚至以立法的形式保障组织的经费来源。比如，《城市居民委员会组织法》明确规定，“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付”，“居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决”（第十七条）。再如，《工会法》规定工会的经费来源之后明确指出，“各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动，提供必要的设施和活动场所等物质条件”（第三十八条），“工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨”（第三十九条）。在人力资源方面，政府也给予了很大支持。中组部曾于2006年发布了“工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照《公务员法》管理的意见”。该意见明确规定，一些人民团体和群众团体的机关工作人员“都要按照公务员法及各项配套政策法规的规定，认真实施公务员录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等制度以及非领导职务设置的规定”。比如，《工会法》就明确规定，“县级以上各级工会的离休、退休人员的待遇，与国家机关工作人员同等对待”（第四十一条）。

在关系支持方面，由于这些组织都是有政府出面组建，并且大部分组织都被赋予了一定的行政级别，因此与政府部门保持了很好的关系，在开展活动时都能得到政府的积极支持。甚至很多社会组织的工作本身就是政府要求开展的。

（2）新建模式

新建模式包括各类行业协会、官办NGO、官办基金会等。与延续模式相同的是，此类组织也是由政府发起成立。与延续模式不同的是，此类组织是在改革开放后新成立的。

在登记注册方面，此类组织得到了政府的鼓励支持，是由政府直接发起成立的。尤其是行业协会，主要是政府机构改革以及职能转变的产物，在其成立时得到了政府的大力支持。比如，1999年10月，国家经济贸易委员会就发布了“关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见（试行）”，2007年5月国务院办公厅又发布了“国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见”。两份“意见”中都明确指出，要加快发展工商领域中的行业协会和商会组织。由于这些组织在成立环节得到了政府的支持，所以它们不存在找不到业务主管单位的问题。一般来讲，政府的发起部门或者发起部门指定的相关部门，主动担任了这些社会组织的业务主管单位。因此，这些组织很容易在民政部门登记注册，并取得社团法人的资格。

在资源获取方面，由于这些组织与政府的有关部门有着千丝万缕的联系，因而能够不同程度地从政府的有关部门获取一定的资源支持，比如在开办经费、办公设施等方面，有的还承担一些政府的外包项目。甚至在人力资源方面，政府还为一些社会组织提供了很多帮助，直接从政府部门借调一些员工到社会组织中开展工作。但总体来讲，政府更加鼓励这些组织以市场化的方式筹集资源，即通过社会组织提供的行业服务获取资源，鼓励社会组织通过市场化的方式招募员工。

在关系支持方面，这些组织也得到了政府的极大支持。由于是政府部门发起成立，所以这些组织一般都能邀请相关的政府官员加入组织的理事会、咨询委员会、顾问委员会等机构。同时，政府部门的相关领导也会频繁的参加组织开展的各种活动。

（3）收编模式

在改革开放过程，社会群体不断分化，人们的利益需求也越来越多样化。面对多元化的利益需求，政府没有精力、也不可能完全通过“自己的”组织满足各种需求。于是，社会领域中出现了各种各样自发成立的民间社会组织。面对众多自发成立的社会组织，政府并没有一味的限制和禁止，而是采取了收编的发展策略。各种民间成立的社会团体、民办非企业单位、民办基金会、归口模式下的社会组织、单位内部的社会组织等都属于这种发展模式。

在登记注册方面，由于这类组织不是由政府发起，所以没有得到政府部门的主动支持。一些社会组织的发起人为了找到业务主管单位，为了在民政部门登记注册，动用了各种各样的私人关系。不过这些组织都取得开展活动的合法身份，有的还取得了社团法人的资格。从一定意义上讲，能够允许社会组织以合法的身份开展活动，本身就是一种重要的支持。当然，与延续模式和新建模式相比，收编模式中的社会组织在成立登记环节所获得的政府支持要小的多。

在资源获取方面，由于这些组织也在解决社会问题，并且积极的提供社会所需要的公共物品，这在一定程度上与政府提供公共服务的职能是一致的。因此，这些组织也不同程度上获得了政府资源支持。但与延续模式相比，政府对此类组织的支持更多的是临时性的、非稳定的、非制度化。人力资源方面，这些组织基本上没有得到政府的支持，一般都是由组织根据自身工作的需要自主从市场聘任，人员的工资福利也是由社会组织自身发放。

在关系支持方面，由于这些组织都是由民间发起成立，所以得到政府的关系支持相对较少，即使有一些关系支持，更多的也是社会组织争取的结果，而不是政府部门主动给予的。但在开展活动的过程中，一些从活动项目中受益的相关政府部门，给予社会组织一些积极的关系支持。

（4）合作模式

在政府的发展策略中，有一类是合作模式，这类组织主要包括民间发起成立但没有取得正当合法身份的社会组织以及海外组织在中国内地的办事机构等。

在登记注册方面，这类组织没有得到政府的支持，而且有的还受到政府的限制，所以这些组织很难取得社团法人的资格，有的采取了企业注册，有的干脆就没有注册而直接开展活动。但是政府对于此类组织并没有严格禁止，也没有一味的限制它们开展活动，而是允许它们开展活动。在一定意义上，允许开展活动本身也可以看作是一种支持。

在资源获取方面，一些社会组织由于其开展的活动与某些政府部门职能的存在着一定关系，政府部门往外与这些社会组织进行合作，共同开展活动，提供公共服务。因此在开展活动中这些组织也得到了一定的政府资助。但与收编模式一样，政府的资助是临时性的、项目型的、非制度化的。

在关系支持方面，一些社会组织得到相关政府部门的关系支持，但是需要指出的是，这些关系支持更多的是社会组织主动争取的或者依靠其开展的项目得到的。

与收编模式相比，合作模式中的社会组织没有取得正当的合法身份。与此相应，这些组织也没有被纳入社会组织的控制体系之中。政府更多的是通过合作，通过资源支持以及关系支持与这些组织保持联系。

（5）无支持模式

政府并不是对所有的民间社会组织都实施了收编，也不是对所有的民间社会组织都实施了合作。对于一些组织，政府没有实施收编，也不愿实施合作。比如对于街头、公园内大量的非正式兴趣组织。对于这些兴趣组织，在登记注册环节，政府没有要求它们到有关部门登记注册，也没有限制它们开展活动。在资源获取和关系支持方面，政府既没有支持也没有限制，它们实际上处于自生自灭的状态。这些组织构成了发展策略中的无支持模式。

（6）小结

上面我们简要分析了政府管理社会组织的发展策略，发展策略与社会组织类型之间的对应关系参见图4。针对政府的发展策略，我们做出以下几点总结。

营利性

非营利性

Ⅰ

Ⅱ

Ⅳ

Ⅲ

非

政

府

性

政

府

性

合作

、无支持

模式

延续模式

延续模式

新建模式

新建模式

收编模式

收编模式

收编模式

收编模式

合作

模式

、替代失灵

合作模式、替代失灵

收编模式

替代失灵

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图4：政府的发展模式分布图

 

第一，多元化的发展策略

发展策略的多元化主要表现在两个方面。首先，面对多种多样的社会需求，政府也采取了多元化的发展策略满足社会需求。其中，延续模式是政府利用老的社会组织满足社会需求，新建模式是政府设立新的组织类型满足社会需求。政府在利用“自己的”社会组织满足社会需求的同时，也在积极利用民间自发的社会组织满足社会需求。对于民间发起成立的社会组织，有的采取了收编策略，即纳入已有的管理框架；有的采取了合作策略，即对没有纳入管理框架的社会组织进行资助、支持或合作；有的采取了无支持策略，即对社会组织不管不问，任其自生自灭。其次，针对不同类型的社会组织，政府采取了多元化的支持手段。对于延续模式中的组织，政府的支持是全方位的，不仅在登记注册方面，而且在资源获取以及关系支持方面，都有很多的支持。对于新建模式下的社会组织，政府更多的是给予成立支持以及关系支持，而对组织的资源支持相对较少。对于收编模式下的社会组织，政府仅仅给予的是开展活动的合法身份，而在资源支持和关系支持方面给予的较少。相比之下，合作模式中的社会组织获得的政府支持更少。当然，还有一些社会组织根本就没有获得政府部门的支持。

第二，政府主导的功能替代

多元化的发展策略在本质上是一种政府主导的功能替代。其中，政府主导主要体现在以下几个方面：第一，一些重要的结社需求都是由政府主导的社会组织（延续和新建模式下社会组织）主动回应，比如基于共同职业、身份、地域、信仰等方面的结社需求，政府都有相应的社会组织主动提供。第二，从社会服务供给的数量来看，政府主导的社会组织也占有绝对优势。世界银行的研究报告指出，“中国有100 多万个事业单位，职工总数接近3000 万。大多数事业单位建立的目的是提供公共服务。迄今为止，在中国，非国有部门在公共服务提供方面的参与还相当有限。”[35]第三，政府对民间自发的社会组织也采取了不同程度的支持。

在特定的时空内，社会成员对公共物品的需求是一定的。政府主导的社会组织供给公共物品的种类越多、数量越大，自发的民间组织供给的空间就越小，社会对民间组织的需求也就越小。政府主导的供给方式实质上是一种功能替代，也就是说，通过政府主导的供给方式，政府培育了“可控的”社会组织体系，并利用它们满足社会需求，从功能上替代那些“自治的”社会组织，消除了“自治的”社会组织存在的必要性，进而避免社会领域中出现独立于政府之外的社会组织，最终达到消除挑战势力和满足社会需求的双重目的。

第三，替代失灵

功能替代的主要目的是避免社会组织游离于政府的控制之外，但事实上总有一些社会组织没有被纳入政府的控制体系之内，成为控制体系之外的社会组织。也就是说，政府的功能替代存在着失灵现象。比如，政治反对组织、家庭教会以及一些采取企业注册或者没有注册的社会组织等，就是其具体表现。

替代失灵的存在一方面与社会组织的属性有关，另一方面也与政府的管理体制有关。有些社会组织的属性本身就决定了不可能被纳入政府的管理体系之中，比如政治反对组织；也有的组织本身不愿意被纳入政府的管理体系，比如家庭教会；还有一些组织由于制度设置的原因无法纳入管理体系，比如，双重管理的登记制度就限制很多社会组织难以纳入政府的管理体系之中，只能采取企业的形式登记注册。

5．控制策略和发展策略的相互关系

上面我们分别从政府的控制策略和发展策略分析了政府管理社会组织的基本模式。这里我们对两种策略之间的相互关系进行简要分析。组织分类模式、组织类型、政府的控制策略以及发展策略之间的对应关系可以通过表4、表5、表6简要表现出来。

（1）两种管理策略之间的对应关系

观察上表可以发现，政府的控制策略与发展策略之间存在着一定的对应关系。比如，发展策略中的延续模式，对应的都是老的组织形态，即这些组织类型在改革前就已经存在，而政府对这些组织的控制也较为严格的，相应的控制模式为准政府模式和事业单位模式。

发展策略中的新建模式对应的都是政府发起成立的新组织类型，即这些组织类型是在改革后由政府发起成立的，与此相应的控制模式是双重管理，也就是说官方发起的新建的社会组织都纳入了双重管理体制之中。

收编模式对应的都是民间发起的社会组织，对于这些社会组织，政府的控制策略是多元化的，有的纳入了双重管理体制，有的实施了归口管理模式，有的采取了代管模式。尽管这些组织是民间发起成立的，但都有一个专门的政府部门或者政府委托的部门对其进行业务管理。也就是说，这些民间成立的社会组织都被纳入到政府的控制体系之内，即政府对这些民间组织实现了“收编”。

合作模式对应的也是民间发起成立的社会组织，只不过这些社会组织在控制体系下属于控制失灵的组织类型，有的登记为企业，有的在不登记的情况下直接开展活动。

无支持模式对应的是放任模式。对于此类民间组织，政府既没有干预也没有支持，属于放任的一类。

替代失灵中的社会组织对应的是控制失灵中的社会组织以及禁止模式下的社会组织。

 

表4：组织分类模式、组织类型、控制策略和发展策略的对应关系

 

表5：控制模式与发展模式对应关系

 

 

表6：控制模式与发展模式对应关系

 

（2）政府管理策略遵循的逻辑

前文指出，政府的控制策略和发展策略都是多元化的，从控制的角度来看，政府针对不同的社会组织采取了不同的控制措施，即不同的组织类型受到政府控制的强度是不同的。从发展的角度来看，政府针对不同类型的社会组织也采取了不同的发展措施，即不同类型的社会组织得到的政府支持也是不同的。

从两种策略之间的对应关系可以看出，政府的控制策略与政府的发展策略之间存在着一定的对应关系，一个基本的特征是：政府控制越严的社会组织，其得到政府的支持也越大；政府控制越弱的社会组织，得到的政府支持也就越小。比如，准政府模式和事业单位模式都是政府控制较为严格的模式，与此同时，在这两类控制模式下的社会组织获取的政府支持也是最多的。首先，政府对这些社会组织的成立非常支持，直接由政府发起；其次，政府在资源上给予它们很大的支持，不仅保障了经费，有的还提供了人力资源；另外，在社会组织开展活动时也给予了很大的关系支持。再如，放任模式中的社会组织收到政府的控制最少，与此相应，政府对其的支持也是最少。

两种管理策略的对应关系表明，政府管理社会组织的行为背后遵循着同样的逻辑，即政府的管理策略在很大程度上是由社会组织的属性决定的。一般来讲，国家有两种职能：一是镇压职能，二是提供公共服务的职能。任何一个政府只有实现了这两种职能，才能实现社会的稳定，维护自己的统治。因此，政府一方面必须对各种挑战力量采取不同形式的镇压，避免敌对势力对政府权威的挑战，另一方面政府还必须满足一定的社会需求。只有这样，政府才能保持稳定。

与此相应，社会组织具有两种属性。一方面，组织是实施集体行动的最重要载体，而集体行动又是挑战政府权威最有力的形式之一。因此，任何一个组织都具有挑战政府权威的潜在能力。另一方面，社会组织又具有提供公共物品的属性，可以帮助政府满足社会需求，解决社会问题。因此，社会组织又是政府的潜在帮手。由于社会组织的属性是不同的，即不同的社会组织具有不同的挑战能力或潜在挑战能力，同时提供不同类型的公共物品。因此，不同类型的社会组织与政府之间存在着不同的利害关系。

一个理性的政府肯定会根据社会组织属性的不同对不同的社会组织采取不同的管理策略。当前的中国政府是一个理性的权威主义政府。理性意味着政府追求自身利益的最大化，权威主义意味着政府要垄断政治权力。理性和权威主义结合在一起，决定了政府首先根据社会组织挑战能力或潜在挑战能力对不同的社会组织实施不同的控制策略。因为对于一个权威主义的政府来说，垄断政治权力是其最大的利益。在保证社会组织不对政府权威构成威胁的前提下，政府还会根据社会组织提供的公共物品实施控制。因此，从政府的控制策略来看，准政府控制模式下的社会组织都是潜在挑战能力较强的社会组织。相反，那些控制较弱的社会组织，其挑战能力或潜在挑战能力也是较小的，比如放任模式中的社会组织就是如此。同时，政府也会根据社会组织提供公共物品的属性对社会组织实施控制。比如，事业单位模式下的社会组织提供的公共物品都是最重要的公共物品，因此也受到了政府的严格控制。

政府的发展策略也是如此。比如，政府通过延续模式和新建模式主动发展那些挑战能力较强（或潜在挑战能力较强）以及提供公共物品较为重要的社会组织，并对它们进行积极支持，这样就可以从功能上替代民间类似社会组织的出现，从而预防类似的社会组织游离于政府的控制之外。其实，即使是在改革前的极权主义体制时期，在大量的社会组织被取缔的情况下，这些重要的社会组织（比如人民团体、地域性组织、宗教组织、事业单位等）仍然被保留下来，并且在改革的过程继续沿用。当然，在改革的过程中，政府还结合新的社会环境，根据社会组织属性的重要程度，新成立了一系列的重要的社会组织，这些社会组织要么是挑战能力或潜在挑战能力较强的社会组织（比如行业协会），要么是提供公共服务较为重要的社会组织（官办社团、基金会等）。与此相应，对于那些挑战能力（或潜在挑战能力）较少，并且提供公共服务不太重要的社会组织，政府的支持力度是相对较小的。

总之，政府的两种管理策略之间存在着一定的对应关系，其背后遵循着共同的行为逻辑，即都是根据社会组织属性的不同实施不同的管理策略。

6．对政府态度、策略和行为的解释

不同的社会组织具有不同的社会属性，因而与政府存在着不同的利害关系，一个理性的政府肯定会根据社会组织属性的不同针对不同的社会组织采取不同的控制策略和发展策略，其根本目的是为了维护自身的利益。也就是说，政府实施的分类控制和功能替代的发展策略，实际上是符合“政府意愿”的一种管理策略。中国的政府为什么能够按照自己的意愿对社会组织实施管理？这里我们尝试从理性的政府、改革的起点、改革的过程以及中国的传统文化等因素对此作一解释。

当前的中国政府之所以能够按照自身的意愿管理社会组织，首先与政府的“理性”有关。“政府”并不是一个抽象的概念，现实中的政府都是由一群活生生的人组成的，而且组成政府的公务员就其个体来说与常人也没什么本质上的差别，在一般情况下，也都是积极谋取自身利益最大化的“理性经济人”。政府行为方式中的“理性经济人”特征决定了，政府的一些行为都是为了实现政府或政府官员集团或统治阶级利益的最大化。政府做出的一切改革，其根本目的就是为了其利益的最大化。这是理解政府行为的关键，也是理解目前中国社会现实的基础。[36]政府行为的“理性经济人”假设，决定了政府有主观动机按照自身的意愿对社会组织实施管理。

任何一个政府都会追求自身的利益，都想把第三部门的发展处于自己的掌控之下。这仅仅是政府的一种主观愿望，而要把这种主观愿望变为现实还需要一定的实力。而中国政府恰恰具有这种实力！改革前的政府是一个极权主义的政府，在极权主义体制中政府具有至高无上的权力。康晓光基于“三元结构理论”对改革前的国家与社会关系进行了分析。他指出，改革前的中国大陆是一个“单极权力格局”的社会。1978年之前，政治领域是绝对自治的，经济领域和社会领域都处于政治领域的控制之下。政治权力、经济权力和社会权力全都集中于政治领域，政治领域垄断全部权力。整个社会高度政治化，政治的强制原则贯穿于政治、经济和社会生活之中，政治逻辑统治一切领域，直至家庭生活和个人的内心世界。[37]政府实施的分类控制及功能替代的发展策略，在很大程度上与改革的起点有关。

当然，政府的管理策略还与改革的过程有关。世界银行曾系统总结了70年代末以来全球范围内的社会主义国家改革的经验，在“对现实情况加以简化”的基础上，提出了“两种截然不同且各具特色的改革方针。第一是实施一个激进而全面的计划，在尽可能短的时间内进行尽可能多的改革。第二个是通过部分的分阶段的改革来实现变革”。它认为苏联和东欧国家是激进改革的典型，而中国则是渐进改革的范例。[38]实际上，中国的改革不仅是渐进式改革，而且是政府主导型的渐进改革。30年来，中国的改革不仅循序渐进、有条不紊的进行着，而且中国政府始终有效的控制着改革的方向、速度、深度和广度，维持着发展、改革与稳定之间的微妙而又充满风险的平衡。在政府主导型的改革中，每一项改革决策基本上都是政府的自主行为，是政府自主选择的结果。所谓“自主”就是指改革决策是政府直接制定的，而不是社会直接制定的。政府作为“理性经济人”，从自己的切身利益出发，根据内外环境条件，权衡成本与收益的关系，制定并实施改革方案。政府之所以要选择某种改革，是因为现实条件决定了，尽管这种改革会使统治集团的利益受损，但是与不改革或其它改革方案相比这种方案损失要小的多。

可以说，“理性”的政府、改革前的极权主义、政府主导的渐进改革共同决定了，政府不但有“主观动机”也有“客观能力”实施符合自身利益的管理策略，这种策略实质上是一种政府主导下的第三部门发展模式。

当然，中国的社会领域之所以能够形成政府主导下的发展模式，与中国的传统文化也有一定的关系。中国独特的历史文化传统，直接或间接地影响着政府的行为以及民众对政府的期望，而政府的行为及民众对政府的期望又直接影响着当前中国第三部门的发展。比如，传统文化中的政府观就潜移默化的影响着政府与中国第三部门之间的关系。传统文化中的政府观也就是儒家的政府观，儒家的政府观又可以概括为“父爱主义政府观”。父爱主义政府观不支持“政府管的越少越好”的观念，相反，它要求政府承担广泛的社会责任。在现代西方文化看来是“私事”的许多东西，在传统文化中却被看作是政府的责任。在现代西方社会里，许多由非政府组织承担的职责，在当今中国却被政府包揽了。在向社会提供公共物品的过程中，国家或是作为“直接提供者”出现，或是通过自己控制的社会组织作为“间接提供者”出现。所以我们看到，中国第三部门中的准第一部门社会组织和官办的准第二部门社会组织在公共物品的供给中发挥着绝对主导的地位。相应地，公众也认为政府有责任解决自己面对的各种问题。在现实中，一遇到实际问题，公众也会去找政府。可以说，政府对社会组织的广泛干预具有深刻的文化基础。

7．政府的管理策略与第三部门的“中国特色”

前文的分析表明，中国当前的第三部门既不同于改革前的极权主义，也不同于西方意义上的市民社会，即当前的第三部门既呈现出明显的“西化”特征，也具有显著的“中国特色”。前面已经对第三部门的“西化”特征以及影响“西化”的因素进行了分析，上面又对政府管理社会组织的行为进行了分析。这里简要分析一下政府的管理策略对第三部门“中国特色”的影响。

第三部门的“中国特色”主要表现为第三部门的结构特征、行为特征以及功能特征，与西方国家的第三部门之间的存在巨大差异。

（1）政府的管理策略与结构特征的“中国特色”

在结构特征方面，中国第三部门与西方第三部门的一个显著差异就是出现了大量的准第一部门组织（模式1、模式2、模式3）以及官办的准第二部门组织，即存在于社会组织类型分布图中的第一象限和第二象限中的组织。很显然，这与政府发展策略中的“延续模式”有关，正是由于在改革的过程中政府继续沿用老的社会组织（即模式1、模式2、模式3、模式4），并利用它们满足社会需求，所以当前中国的第三部门中才会存在这些组织类型。同时为了实现功能替代的目的，政府又对这些组织类型进行全方位的支持，从发起成立、资源获取、活动开展等都有政府的强有力支持，并且以政府为后盾鼓励这些组织拓展到新的活动领域。在这种背景下，这些组织不仅能够继续存在，而且能发展壮大，这是导致这些组织规模庞大的主要原因。

除了上述部门结构层面上的中国特色之外，组织结构层面上也有明显的中国特色，即这些组织具有很强的“政府色彩”，受政府的影响很大，具有很强的依附性。很显然，这与政府对它们的控制策略有关。在政府的控制体系中，这些组织要么是属于准政府的控制模式，要么是属于事业单位的控制模式。而这两类控制模式都属于政府控制较为严格的模式类型，政府从组织成立、治理结构、资源获取、日常活动等方面对其进行严格控制。因此，在政府的严格控制下，这些组织自然就会表现出自主性差，依附性强，具有明显的“政府色彩”。

与准第一部门组织的政府色彩浓、数量庞大相对应的是，中国的第三部门中几乎没有民间发起的“同类”社会组织（宗教组织是个例外，存在很多的家庭教会，但是家庭教会并没有被合法化）。也就是说，此类的社会组织基本上都是由政府发起成立的，民间发起成立的此类组织几乎没有。这一点显然与政府的控制策略有关。中国的社会组织管理体制实行的是限制竞争的制度设置，即在特定的区域内，同类的组织只能成立一家，不能有所重复。比如，《中国工会章程》就明确规定：“同一企业、事业、机关单位中的会员，组织在一个工会基层组织中”（第十条）。《社会团体登记管理条例》也明确规定，在一定的行政区域内，业务范围相同或相似的社团只能有一家存在，因为“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记机关可以不予批准（第十三条）。也就是说，政府首先在一定的域内范围内发起成立了一些社会组织，并对这些社会组织积极支持，同时规定同类的社会组织在该区域内不能重复成立。在这种管理体制下，中国第三部门中的某些社会组织类型就呈现出了“一家独大”的局面。

当前中国的第三部门还有一个显著的结构特征——准西方第三部门社会组织的多样性，即社会组织类型分布图中第四象限中的社会组织具有“复杂多样”的特征，无论是从身份特征、治理结构、资金结构，还是从活动领域、现实功能等方面来看，都是如此。这一点也与政府的管理策略有关。由于不同的社会组织本身具有不同的属性，而政府又根据社会组织属性的不同对不同的社会组织采取不同的控制策略和发展策略。因此，准第三部门社会组织才会呈现出多元化的特征。

总之，在结构特征方面，中国的第三部门表现为准第一部门组织的“官方色彩浓”、整个社会组织中的“官民失衡”、某些组织类型的“一家独大”以及准第三部门社会组织中的“多元化特征”等“中国特色”。而这些结构特征方面的“中国特色”基本上都与政府的管理策略有关，有的是由政府的控制策略造成的，有的是由政府的发展策略导致的。

（2）政府的管理策略与行为特征的“中国特色”

前文指出，中国的第三部门在行为特征上也呈现出明显的“中国特色”。这里我们结合政府的管理策略对第三部门行为特征的中国特色进行简要分析。

从活动领域来看，中国第三部门的活动领域主要是社会服务领域，即政府欢迎的领域，比如教育、扶贫、环保、行业服务，等等。在政府不太喜欢或者比较敏感的领域，第三部门开展的活动较少，比如维权、倡导、艾滋病防护等。即使有一些组织涉足这些敏感领域，其行动方式也是比较温和的，基本上是通过媒体、网络进行宣传、倡议，几乎没有出现静坐、示威、游行、罢工等极端行为方式。尽管中国的社会生活中也偶尔会出现一些“群体性事件”，但这些事件并不是社会组织有意组织的结果，更多的相关民众的自发行为。也就是说，在中国的集体行动中，第三部门中的社会组织发挥的作用是微弱的。至于政府反对的领域，比如反政府的活动，中国的第三部门组织几乎没有涉及。

行为特征的上述中国特色，与政府对社会组织的管理策略是分不开的。第三部门中的相当大一部分社会组织是由政府发起成立的，并且政府对这些社会组织实施较为严格的控制措施，政府在组织的治理结构中发挥着很大的作用，重大决策要么由政府部门做出，要么经过政府部门的审批。因此，这些官办的社会组织不可能做出政府不喜欢的事情，其活动领域相对来讲也都是政府欢迎的活动领域。对于一些民间发起的社会组织，政府对其中的一部分社会组织实施双重管理的控制策略，由业务主管单位和登记机关共同实施对社会组织的管理，因此这些组织也不会轻易涉足敏感领域。因为这些组织都很清楚，一旦涉足敏感领域，这些组织很可能会惹上麻烦，并且“连累”到业务主管单位。所以这些组织也都有“自知之明”，基本上在政府认可的领域中开展活动。当然，也存在一些控制失灵和替代失灵的社会组织，它们有可能做出一些政府“不太欢迎”的事情。对于这些组织，政府实施的是一种底线控制。出于“自身利益”的考虑，为了能够获得持续开展活动的机会，它们一般不会轻易越过政府设定的底线。因此，在这种控制体系下，中国当前第三部门社会组织的活动领域主要还是在政府“欢迎的”以及政府默认的领域中开展活动。

至于社会组织行为方式的温和，缺乏过激的行为方式，很显然也与政府的控制策略有关。一方面，社会组织的业务主管单位不会允许社会组织做出极端的行为方式；另一方面，如果社会组织出现了类似的行为方式，登记部门也不会让社会组织顺利通过“年检”。对于这一点，中国的社会组织也都“心知肚明”，为了能够持续的开展活动，也不会主动突破政府设定的“底线”。

（3）政府的管理策略与功能特征的“中国特色”

一般来讲，第三部门具有提供公共物品，促进社会公正、满足结社需求、影响公共政策等方面的功能，这里我们分别对中国第三部门上述功能上的“中国特色”进行简要分析。

第三部门的基本功能是提供公共服务，满足社会需求，这一点中国的第三部门与西方的第三部门是一样的。但是中国第三部门在提供服务方面也存在着巨大的内部差异，其中最主要的表现就是中国的官办准第二部门社会组织在公共物品的供给中占据绝对主导的地位，即事业单位与民办非企业单位在供给公共物品方面能力悬殊。这一点具有明显的“中国特色”。不同的社会组织在提供公共物品能力上的差异，主要源于政府对不同的社会组织采取的发展策略不同。对于事业单位，政府的支持是全方位的，从组织的成立，到资源的获取以及活动的开展，政府都给予了很大的支持。但对于民办非企业单位，政府的支持仅仅是给予一个开展活动的合法身份，而对组织的资源支持非常有限。因此，在提供公共服务方面，第三部门中的官办组织发挥着更大的作用，而民办组织仅仅发挥“拾遗补缺”的作用。这一部分删减了一些内容

促进社会公正是第三部门的一个重要功能，但在促进社会公正方面，中国的第三部门内部也存在着巨大差异，这一点与西方的第三部门也有很大不同。同样是在扶贫领域，准第三部门社会组织发挥的作用要比官办的老组织（比如工会）发挥的作用小的多。即使在准第三部门社会组织中，官办背景的社会组织要比民间背景的社会组织发挥的作用要大。社会组织在促进社会公正方面的差异，主要来自于政府发展策略的不同。对于工会这样的社会组织，政府实施的是延续模式，对其进行了积极的支持。对于官办社团这样的社会组织，政府实施的是新建模式，支持的力度也相对较大，而对于民间发起的社会组织，政府的支持相对较小。政府对不同社会组织支持的不同，是导致社会组织功能差异的一个重要原因。删减了部分内容

社会组织的一个重要功能是满足结社需求，这一点中国的第三部门也存在着明显的“中国特色”。基于共同职业、信仰、居住区域等身份特征的结社需求，都由政府通过延续和新建的模式直接满足，比如人民团体、免登记社团都是基于共同身份的结社需求；社区组织回应的是基于共同居住区域的结社需求；官办教会回应的是基于共同信仰的结社需求。而基于共同兴趣、爱好的结社需求主要由民间发起的社会组织来满足。很显然，这也是政府的发展策略和控制策略导致的结果。一般来讲，不同类型的结社对于权威主义的威胁是不同的，基于共同职业、信仰、居住区域等身份特征的结社，对于权威主义的政权都具有很大的挑战能力或潜在挑战能力。因此，对于此种结社需求，政府采取了主动供给的发展策略。

在影响公共政策方面，不同社会组织的影响力度也是不同的。相对来讲，准第一部门社会组织参政议政的程度远大于准第三部门中的社会组织。这也与政府的管理策略有关，对于准第一部门社会组织，政府给予了积极的关系支持。从控制方面来看，很多准第一部门社会组织的负责人都是由政府党政部门直接任命，相应地这些组织就有更多的机会接触政府的有关部门。从发展策略来看，政府给予这些组织更多的机会，比如在人大代表和政协委员中，准第一部门社会组织都会有一定比例的名额。甚至有些政策本身就是由政府邀请这些组织参与制定的。相反，那些民间发起的社会组织，却很难享受到这样的“待遇”。因此，在影响公共政策方面远不如准第一部门社会组织。

总体说来，从功能上看，中国的第三部门更多的是发挥提供公共服务、促进社会公正的功能。在一定程度上，也满足了一定的结社功能及参政议政功能。但是，中国的第三部门在功能发挥方面存在着“功能失衡”现象，第三部门内部存在着很大的差异，不同类型的社会组织实现组织功能的能力有很大不同，而这一切都与政府管理社会组织的策略密切相关。

（4）小结

与改革前相比，当前中国大陆的第三部门发生了很大变化。在改革的过程中，第三部门的发展出现了明显的西化倾向。但是中国第三部门的发展不可能沿着西化的方向继续下去，因为中国的改革是从极权主义起步的，改革的过程又是政府主导的渐进性改革。改革过程中的政府行为对中国第三部门的发展有着至关重要的影响。[39]正是由于政府行为的影响，中国的第三部门与西方社会相比又呈现出明显的中国特色。

总体来看，改革开放30年来，中国的第三部门获得了很大发展，在提供公共服务、促进社会公正方面发挥了巨大功能。从政府管理社会组织的策略来看，为了避免社会组织对政府权威的挑战，为了垄断政治权力，政府实施了分类控制的基本策略。为了利用社会组织满足社会需求，政府实施了功能替代的发展策略。功能替代的实施，一方面利用了社会组织，满足了社会需求，维护了自身统治；另一方面也从功能上替代了西方意义上的市民社会，相应地，自发的、自治的社会组织也就失去了存在的空间。在这种管理策略下，中国不可能出现西方意义上的市民社会，不可能出现市民社会反抗国家的局面，更不会出现东欧的颜色革命。中国第三部门中的社会组织更多的是发挥提供公共服务的功能，更多的是为政府“分忧解难”，帮助政府解决社会问题，满足社会需求。也就是说，中国的第三部门是权威主义政府的助手，而不是权威主义的挑战力量。

五  讨论

（一）研究框架的有效性

在以往的研究中，研究的对象更多的是准第三部门社会组织以及民办非企业单位，并以此概括中国第三部门的特征、行为和功能。尽管也有人关注准第一部门中的社会组织，比如人民团体、居委会等，也有人研究中国的事业单位，但是他们很少把这些研究对象纳入到统一的第三部门之中。在本文，我们几乎把研究对象覆盖到第三部门中的所有组织，研究对象不仅包括社会团体、民办非企业单位、基金会、企业注册的组织、海外组织的分支机构、没有注册的草根组织等“新兴的非政府组织”，而且还包括事业单位、人民团体、区域性组织等官方色彩很浓的社会组织，并且把它们纳入到统一的描述框架进行描述，运用统一的解释框架对它们进行解释。

从描述框架来说，我们从组织的身份特征，组织的治理结构，组织的资源结构，组织的行为，组织的功能等五个方面对调查对象进行描述，在此基础上对社会组织进行分类。同时，我们确立了“政府性——非政府性”以及“营利性——非营利性”的两维坐标系，并用这一坐标系描述第三部门中的社会组织类型，以此构建了“中国社会组织的分布版图”。

从对第三部门的整体描述来看，中国的第三部门呈现出明显的“西化”特征和“中国特色”。“西化”是相对于改革开放前而言，“中国特色”是相对于西方社会而言。针对中国第三部门的“西化”特征以及“中国特色”，我们建立了第三部门现状的解释框架。

首先，我们从“改革”、“开放”带来的一系列变化解释了中国第三部门的“西化”特征。其次，我们从“政府管理社会组织的态度、策略和行为”解释了中国第三部门的“中国特色”，并从“改革的初始条件”、“对外开放”、“改革”、“文化传统”等变量解释了“政府的态度、策略和行为”。通过上述的描述和解释，我们最终得出结论，改革开放30年来，中国的社会领域并没有出现西方意义上的市民社会，也没有出现东欧的颜色革命，社会领域中社会组织的发展基本上处于政府的掌控之下。

上述的分析表明，本文不仅对中国第三部门的整体特征进行了有效的描述，而且第三部门为什么呈现出这样的特征进行有效的解释。这表明，本文确立的研究框架是可行的、有效的。可以说，本文第一次成功地提出了关于转型时期中国大陆第三部门的完整的研究框架。

（二）行政吸纳社会——国家与社会关系判断

前文指出，当前中国的第三部门既不同于改革前的极权主义，也不同于西方的市民社会。那么，中国的第三部门呈现出一种什么样的国家与社会关系？这里我们以“行政吸纳社会”来概括当前中国大陆的国家与社会关系。所谓“行政”，既指“政府”或“国家”，也指“政府”或“国家”的“行为”；“社会”不是指一般的意义上的“社会”，而是指“市民社会”、“公共领域”、“合作主义”所指称的那种社会；“吸纳”意味着政府透过自己的一系列努力使得市民社会、合作主义、市民社会反抗国家之类的社会结构无法出现；而“行政吸纳社会”的主要方式是“控制”和“功能替代”。

要理解中国大陆的国家与社会关系必须把握“行政主导”这一大前提。当下的“行政主导”不同于改革前的“行政主导”。中国的经济、政治、意识形态、外部环境都发生了变化，政府必须在一个新的环境里探寻一套新的“行政主导”模式。中国的转型带来了对非政府组织的需求。在当前以及可以预见的未来的大环境下，这种需求是无法消除的。这意味着，长期来看，这种需求，只能满足，不能压制。既然“釜底抽薪”行不通，那就只能通过“替代”实现“禁止”。一方面，面对国内外的压力，对非政府组织一味地挥舞大棒，既不能有效地压制，也不能有效地解决问题。另一方面，中共已经意识到在经济领域必须充分发挥非政府力量——私有制、市场机制、国际贸易。实际上，全能主义不仅在经济领域行不通，在社会领域同样行不通。政府不可能包打天下。解决层出不穷的社会问题、政治问题、文化问题，乃至经济问题，仅有政府是不行的，还需要政府之外的社会组织。一个真正有能力的政府，不是只会挥舞大棒的政府，而是能够两手同时运用大棒和胡萝卜，并使社会组织为我所用的政府。

当它意识到简单粗暴的压制已经行不通的时候，意识到社会领域中的“非政府方式”是整体发展所必需的时候，它就要探索一套能够使“非政府方式”为我所用的模式。在这种背景下，“行政吸纳社会”应运而生。当然，这个目标明确、逻辑严整、运行有效的体制，不是某个人有意为之的设计，很可能也不是政府的有意设计，甚至政府还没有意识到这种体制的存在。它是“体制智慧”的体现，也是“集体无意识”的表现。众多官员和部门，在分散的状态下，在日常工作中，在危机处理中，做出了无数的决策，这些决策积淀起来，成就了我们所谓的“行政吸纳社会”体制。正是官员们根本利益的一致性和体制内在逻辑的一致性，赋予了这一体制“明确的目标”、“严整的逻辑”并使之“有效地运行”。

“行政吸纳社会”的核心机制：一是控制，即控制被统治者运用“非政府的方式”挑战政府权威；二是功能替代，即通过拓展行政机制满足被统治者的利益要求。在这里，政府是“控制”、“功能替代”的决定者和实施者。显然，“控制”是为了防止社会组织挑战政府权威，是为了继续垄断政治权力。而 “功能替代”是通过实施“延续”、“新建”、“收编”、“合作”、“无支持”等策略，发育出“可控的”社会组织体系，并利用它们满足社会的需求，消除“自治的”社会组织存在的必要性，从功能上替代那些“自治的”社会组织，进而避免社会领域中出现独立于政府的社会组织，最终达到消除挑战势力和满足社会需求的双重目的。可以说，“功能替代”是一种更为精巧的控制手段，通过主动回应来自社会的需求，从功能上“替代”被统治者的“自治”诉求，从而达到“通过替代实现控制”的目的。通过同时运用这些策略，政府不但赢得了权威政体的稳定，也赢得了经济和社会的发展。

“行政吸纳社会”强调的不是国家与社会的分离，更不是国家与社会的对立，而是国家与社会的融和。在其中，国家采取“社会的方式”进入社会，但是进入社会的国家已经不同于“纯粹的国家”，而“社会的方式”又打上了“国家的”烙印，国家对社会组织的干预和影响无所不在。显然，这不同于来自西方的市民社会、合作主义、公共领域等社会结构。

与改革前的极权主义体制相比，在改革的过程中，确实出现了国家与社会的“分离”。但是，这种“分离”在“范围上”是“有限的”，国家仅仅放弃了对“私域”控制，但重建了对“公域”的控制。而且，这种“分离”在时间上也是“有限的”，经历了最初的国家与社会的“分离”之后，紧接着就通过建立“行政吸纳社会体制”重建国家与社会的“融合”。改革开放以来的社会变迁，并不是一个单纯的自治扩大的过程，也不是单纯的重建政府控制的过程，而是一个在社会自治增加的过程中重建行政控制的过程。在某种程度上，这是一个社会和国家双赢的过程。当然，时至今日，尽管社会获得了前所未有的解放，但中国大陆仍然是一个行政主导的社会。

（三）作为一种理想类型的国家与社会关系

前文的分析表明，改革开放30年来，中国的社会领域出现了行政吸纳社会的新体制。这种体制下的国家与社会关系既不同于改革前的极权主义，也不同于西方的市民社会，它是一种新的国家与社会关系的“理想类型”。[40]通过与其它几种主要的国家与社会关系类型进行比较，可以明了这种“新类型”的特征。此处，我们把“市民社会模式”、“合作主义模式”、“市民社会反抗国家模式”、“极权主义模式”确定为比较的对象。

尽管对于市民社会的界定还存在种种争议，但一般的看法认为，市民社会是国家控制之外的社会、经济和伦理秩序。[41]市民社会强调自由结社、社会组织的多元竞争、独立于国家之外的社会领域。能够保证市民社会的这些基本属性的政治秩序是自由民主政体。在国家与社会的权力分配格局中，社会占据主导地位。与此相比，在行政吸纳社会体系下，人们的结社权利受到一定的限制，不同的群体拥有不同的结社权利。社会组织并非完全出于自愿结社，也并非完全独立于国家之外，不同的社会组织与政府保持着不同程度的联系。[42]行政吸纳社会对应的也不是自由民主政体，而是权威主义政体或后极权主义政体。在国家与社会的权力格局中，国家占据主导地位。

与行政吸纳社会相比，在合作主义模式下，公民享有更为充分的自由结社权利，社会组织也拥有更大的自主性。与市民社会不同，合作主义不是强调独立于国家之外的社会领域，而是强调国家与社会领域之间的沟通与合作。合作主义不强调社会组织的多元竞争，而是强调功能性组织的垄断性。这些垄断性的社会组织，一方面代表组织成员与国家谈判，另一方面，作为交换，垄断性的社会组织也要向国家保证在成员中落实所达成的公共政策。[43]在行政吸纳社会体系下，并非每一个利益部门都有一个垄断性的社会组织，即便是有垄断性的社会组织，该组织也未必获得组织成员的认同。[44]因为在行政吸纳社会下，人们的结社权利受到一定限制，大多数的垄断性组织并非基于人们的自愿结社，而是基于政府的强制，所以这些垄断性组织并不真正代表其成员的利益，而更多的是代表政府的利益。而且合作主义模式比行政吸纳社会具有更强的适应性，它可以与自由民主政体、权威主义政体、甚至是极权主义政体和睦相处。

市民社会反抗国家模式是对东欧社会主义国家转型期国家与社会关系的概括，它对应的是正在崩溃的极权主义政体。在这种国家与社会关系中，尽管公民的结社权利在法律上受到一定限制，但实际上国家对公民的结社权利的限制是无效的。社会组织具有较强的自主性，并且与国家公开对抗，而国家在控制社会组织方面，则显得心有余而力不足。在行政吸纳社会模式下，国家对公民结社权利的限制是有效的，国家对社会的干预也是有效的。社会组织一般不会与国家对抗，具有清醒的“底线意识”——不能公开挑战政府权威。[45]市民社会反抗国家模式对应的是“崩溃中”的极权主义政体，而行政吸纳社会模式对应的是“自我调整中”的极权主义政体。

极权主义模式是对改革前中国大陆国家与社会关系的描述。在这种国家与社会关系中，公民的结社权利遭到禁止，独立的社会组织不允许存在。在国家与社会的权力格局中，国家居于绝对支配地位，并且国家对社会实行全面干预，干预的范围遍及公共领域和私人领域，而且一切公共物品都有国家包办。行政吸纳社会在一定程度上继承了极权主义的特征，比如在国家与社会的权力格局中，国家依然处于主导地位，依然严厉地控制着公共领域，垄断着集体行动的各种资源。但二者之间的区别也是明显的。在行政吸纳社会体系下，国家不再实行全面干预，允许有限的结社自由，大量的社会组织开始涌现，经济领域和私人领域已经放开。在公共物品的提供上，政府不再完全包办，而是开始利用社会组织提供一些公共物品，尽管社会组织所发挥的作用仅仅是“拾遗补缺”。

表7：国家与社会关系模式比较

理想类型比较内容	市民社会	合作主义	市民社会反抗国家	行政吸纳社会	极权主义
国家干预社会的范围	国家不干预社会。	国家不干预社会，但通过立法干预功能性组织。	国家干预公共领域，但干预无效。	国家干预公共领域。	国家全面干预社会，干预范围遍及经济领域、公共领域和私人领域。
公民的结社权利	在法律上享有充分的结社权利。	在法律上享有充分的结社权利。	结社权利在法律上受到限制，但实际上不受限制。	结社权利受限制，但是不同的群体享有不同的结社权利。	禁止结社。
社会组织的自主性	完全自主。	完全自主。	实际上自主。	不同类型的组织拥有不同的自主性。	完全不自主。
公共物品的提供方式	国家与社会合作。	国家与社会合作。	国家与社会各自为政。	国家主导，社会拾遗补缺。	国家包揽全部公共物品。
政治决策的制定与实施	社会主导，以议会为中心。	社会主导，行政部门与功能性组织合作为主。	通过非制度化的冲突影响决策的制定与实施。	国家主导，但社会拥有一定的表达空间。	国家主导，社会没有任何发言权。
国家与社会权力分配格局	社会占据主导地位。	社会占据主导地位，但政府的影响力大于市民社会模式中的政府。	国家与社会势均力敌或分庭抗礼。	国家占据主导地位。	国家占据绝对主导地位。
对应的主要政体形式	自由民主主义。	自由民主主义或权威主义。	极权主义崩溃阶段。	权威主义或后极权主义。	极权主义。
典型国家	美国。	奥地利、墨西哥。	转型时期的波兰、“六四”期间的中国大陆。	当前的中国大陆。	改革前的中国大陆。

 

通过上述对比可以看出，行政吸纳社会不同于改革前的极权主义模式，不同于出现在东欧的市民社会反抗国家模式，更不同于来自西方世界的合作主义模式和市民社会模式，而是一种新型的国家与社会关系模式。

（四）第三部门发展与民主化的关系

第三部门中的社会组织是影响政治发展一个重要因素。托克维尔、普特南、达尔等对社会组织的发展与民主化之间的关系进行了深入的研究，认为基于自愿结社的社会组织是民主制度的有效前提。[46]正如达尔所言，“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的过程在诸如民族－国家这样大的范围内被运用，那么自主的社会组织就必定会出现。而且，这种社会组织的出现，不仅仅是民族－国家统治过程民主化的一个直接结果，也是为民主过程本身运作所必需的，其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人的生活。”[47]

中国政治的民主化一直是西方国际势力追求的目标。改革开放初期，西方的主要战略是配合或推动中共上层发起和推动的变革，通过和平演变实现“不战而屈人之兵”或“不战而胜”的如意算盘。“八九”之后，西方势力不再寄希望于中共上层推动的和平演变，他们意识到指望中共高层主动把中国带入西方的民主世界是不可能的。于是，放弃原先的“自上而下”战略，转而把希望寄托于民间力量，基本战略是培育民间的有组织力量，即非政府组织，以期借助它们推动“自下而上”的和平演变。相应地，西方民间和政府机构的资助重点转向中国大陆的非政府组织或市民社会，希望借助它们在民间传播西方价值观、培育亲西方势力、改变社会基础，同时借助它们向政府渗透、对政府官员进行“洗脑”。正是在这种背景下，20世纪90年代国内兴起了市民社会研究的热潮。

21世纪初期，中东欧发生的颜色革命又一次激发了有关社会组织与民主化关系的讨论，同时2000年前后中国发生的“法轮功事件”也引起了政府的高度重视，社会组织与政治发展、政治稳定的关系再次成为人们关注的热点话题。

中国的改革已经30年了，八九事件也近20年了，中国社会领域的社会组织发育与中国的政治发展是什么关系？它们是否成为独立于国家之外的自治组织？是否促进了中国政治的民主化？本文的分析已经给出了答案。实际上，在政府的管理体制下，中国的社会组织并没有脱离政府的控制，也没有挑战政府的权威。相反，社会组织都在提供服务，解决社会问题，进而维护了社会稳定，维护了政府的权威。中国并没有实现东欧意义上的市民社会反抗国家，也没有发生中亚地区的颜色革命。

个人或群众，特别是处于“一盘散沙”状态的群众，对一个政权是无足轻重的。只有组织起来的群众，才能影响甚至改变政府。所以，“组织”是一种至关重要的政治资源。社会领域、经济领域、政治领域都是如此。在这一意义上，非政府组织与权威主义体制具有深刻的内在冲突。因为权威主义的本质是垄断政治权力，而非政府组织的主要功能之一就是挑战政府的这一垄断权利。也就是说，非政府组织向政府索取的是它的“命根子”。因此，中共与非政府组织的冲突是根本性的冲突，一般情况下，人们认为两者之间是一种标准的“零和博弈”，几乎无法想象化解这种冲突的“双赢”方式。曾经何时，共产党如何与市场、私有制、对外开放共处被认为是无法解决的问题，但是在实践中，中国共产党找到了一套解决方案，而且产生了举世瞩目的成效。这种巨大的变革，不但没有削弱中共的统治地位，反而为它的长治久安奠定了持久的基础。如今，在社会领域政府已经改变了改革前的极权主义体制，在社会领域建立了一套行政吸纳社会的新体制，这种体制是否已经解决了非政府组织与权威主义“势不两立”这一世界性、世纪性难题？相信时间会给出答案。